مقدمه

بودجه‌ریزی به صورت ابزاری کارآمد برای مدیریت صحیح دولت و بخش عمومی به شمار می‌آید. آگاهی مدیران و تصمیم‌سازان سطوح خرد و کلان از شیوه‌های نوین بودجه‌ریزی، علاوه بر استفاده عقلایی از منابع و تخصیص بهینه آن، بستر مناسبی برای رشد و کارایی در دستگاه‌ها و سازمان‌های دولتی فراهم می‌سازد و علاوه بر ارتقاء کارایی، از اسراف و تبذیر اموال عمومی جلوگیری نموده و توزیع عادلانه و مطلوب منابع ملی را به دنبال خواهد داشت. روش‌های بودجه‌ریزی به تناسب نیاز جوامع و تغییر شرایط اقتصادی و اداری در حال تغییر و تبدیل است و روش‌های گذشته به تدریج اصلاح می‌شوند. (دانش‌فرد و شیراوند، 1391)

1. فلسفه وجودی بودجه و تعریف آن

انسان‌ها در دوران مختلف همیشه درصدد بوده‌اند تا نیازها و خواسته‌های خود را به نوعی از امکاناتی که در طبیعت وجود دارد تأمین نمایند. اما با توجه به اینکه نیازها و خواسته‌های انسان نامحدود و در مقابل، منابع و امکاناتی که در اختیار دارد محدود است، می‌توان گفت که بشر با دنیایی مملو از کمیابی زندگی می‌کند و لذا در مواجهه با این مشکل از قوه تعقل و قدرت تجزیه و تحلیل و توان پیش‌بینی خود استفاده کرده و با توسل به برنامه‌ریزی درصدد برآمد تا با حداقل امکاناتی که در اختیار دارد، حداکثر مطلوبیت را نصیب خود نماید. حتی آثار به جا مانده از زندگی بشر اولیه در صدها هزار سال پیش، نشانه‌های زیادی از برنامه‌ریزی در امور دارد. با عنایت به مباحث مطرح شده، می‌توان گفت: فلسفه وجودی بودجه‌نویسی دو عامل است: یکی نیازهای نامحدود بشر و دوم منابع و امکانات محدودی که در اختیار دارد. (ابراهیمی‌نژاد & فرج‌وند, 1386)

چون مفهوم بودجه از آغاز پیدایش تاکنون تغییر و تحول بسیار یافته است از این رو تعریف جامعی که در برگیرنده تمام مفاهیم آن در دوره‌های گذشته و زمان حال باشد کار دشواری است. دیدگاه‌ها، نظریه‌ها و تعاریف زمان‌مند و مکان‌مند هستند و به همین خاطر در زمان‌ها و مکان‌های متفاوت تعاریف متفاوتی ارائه شده است.

بودجه واژه‌ای فرانسوی است به معنی کیف یا کیسه چرمی است و اولین بار در انگلستان به عنوان کیف کوچک حاوی مهر وزارت دارائی به کار رفت. در سال 1733 میلادی بودجه[1] به کیفی اطلاق می‌شد که صورت دریافت‌ها و پرداخت‌های انگلستان را در آن می‌نهادند و بالاخره دوباره به زبان فرانسه برگشت در آغاز سده نوزدهم با مفهوم کنونی مورد استفاده قرار گرفت. از لحاظ لغوی این واژه به معنی برنامه یا سند دخل و خرج که مربوط به خانواده، ارگان یا دولت است. وقتی در مورد دولت به کار برده می‌شود معنای آن گسترده‌تر است. (خدادحسینی, نایب‌پور, & یاوری, 1390)

به تعبیر ویل داوسکی بودجه کوششی است برای تخصیص منابع مالی از خلال فرایندهای سیاسی در خدمت راه‌های مختلف زندگی و یا به عبارتی بودجه، چهره مالی مدیریت عمومی کشور است. چون دولت از طریق بودجه به برنامه‌ریزی، مدیریت و نهایتاً به واسطه بودجه به مراقبت از امور کشور می‌پردازد. بودجه از یک طرف هزینه‌های برنامه‌ریزی شده دولت و از طرف دیگر درآمد‌ها و دریافت‌های آن در مدت یک سال است که معمولا تمامی این موارد در موارد مشابه سال قبل را نیز در بر می‌گیرد. (ابراهیمی‌نژاد & فرج‌وند, 1386)

در تعریف دیگر «بودجه‌ریزی عملیاتی» به معنای شیوه تدوین و نهایی‌سازی درخواست یک سازمان برای تخصیص منابع است که از طرح راهبردی آن سازمان نشأت می‌گیرد و بر وظایف قانونی آن استوار است. در این تعریف نیز بودجه‌ریزی عملیاتی منابع را بر مبنای تحقق اهداف سنجش‌پذیر تخصیص می‌دهد که در بودجه عملیاتی هم باید تمامی فعالیت‌های مستقیم و غیرمستقیم مورد نیاز برای رسیدن به اهداف یک برنامه و هم هزینه دقیق هر کدام از این فعالیت‌ها براساس شاخص‌های مختلف مدنظر قرار گیرد. (پناهی, 1386)

2. سیر تطور بودجه و بودجه‌ریزی و قانون محاسبات عمومی کشور

از زمان پیدایش واژه بودجه، تعاریف متعددی از آن بعمل آمده است که با توجه به نوع برداشت و نگاه افراد به موضوع بودجه متفاوت است. در ابتدای امر، بودجه صرفاً به معنای بودجه‌نویسی مطرح بود. به همین دلیل تعاریفی که از این واژه صورت گرفته، معنای بودجه‌نویسی را در اذهان تداعی می‌نماید. (یوسفی‌نژاد, 1386) مفهوم و تعریف بودجه را از دیدگاه علمی و دیدگاه قانونی می‌توان مورد بررسی قرار داد.

از دیدگاه عرفی و علمی عموماً مشتمل بر تعاریفی است که از سوی صاحب‌نظران و اندیشمندان اقتصادی ارائه گردیده است. به عنوان نمونه در تعریفی از بودجه آمده است: بودجه عبارت است از نگاه داشتن حساب دخل و خرج دولت و ایجاد توازن میان درآمدها و هزینه‌ها تا در اثر آن کسری بودجه پیش نیاید. (بابایی, 1381)

از نظر قانونی نیز در ماده یک قانون محاسبات عمومی کشور مصوب یکم شهریور ماه سال 1366 کشور بودجه به صورت زیر تعریف شده است: "بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه می‌گردد و حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل سیاست‌ها و هدف‌های قانونی می‌شود بوده و از سه قسمت به شرح زیر تشکیل می‌شود". (شیخ‌ودودی, 1382)

بطور کلی قبل از مشروطیت و در دوران طولانی حکومت شاهنشاهی در ایران، نظارت مردم بر بودجه در حداقل بوده و شاهان در راس حکومت قرار داشتند و چگونگی اخذ مالیات از مردم توسط آنان صورت می‌گرفت. با پیدایش انقلاب مشروطه، در زمینه بودجه قوانینی رواج یافت که عمدتاً از قوانین فرانسه نشأت گرفته بود. در ایران اولین بودجه کشور را به روش جدید پس از مشروطیت، صنیع الدوله هدایت در سال 1289 هجری شمسی تهیه و تقدیم مجلس نمود. این روش تا سال 1320 هجری شمسی به همین منوال ادامه داشت و اداره امور بودجه بر عهده وزارت دارایی بود. در سال‌های 1327 همراه با بودجه جاری، بودجه عملیات شرکت‌های دولتی نیز تهیه و به مجلس تسلیم شد. در سال 1340 کلیه امور مربوط به بودجه عمرانی به سازمان برنامه و تمامی امور مربوط به بودجه عادی به وزارت دارایی محول شد. از سال 1346 وظیفه تهیه بودجه عادی و عمرانی که به طور جداگانه در دفتر مرکزی برنامه‌ریزی و دفتر مرکزی بودجه تهیه می‌شدند به واحد جدیدی بنام «دفتر مرکزی طرح و بودجه» واگذار شد. در سال 1347 برنامه پنج‌ساله چهارم تصویب گردید و برنامه عمرانی پنج‌ساله پنجم از سال 1352 اجرایی شد و تا سال 1356 ادامه داشت. (احمدی, 1382)

از سال 1358 تا سال 1367 مصادف با پیروزی انقلاب و شروع جنگ، بخاطر مشکلات پدید آمده، عملاً اتفاق مهمی در روند تهیه و تنظیم بودجه کل کشور بوجود نیامد. در سال 1368 برنامه اول توسعه بعد از انقلاب اسلامی به تصویب مجلس رسید و تا سال 1373 ادامه داشت. در این سال‌ها اهداف بودجه در قالب برنامه‌های پنج‌ساله ادامه یافت تا در سال 1384 تهیه بودجه به روش عملیاتی مورد تأکید مسئولین قرار گرفت و بخشنامه بودجه سال 1385 نیز بر همین اساس تهیه و به کلیه دستگاه‌های اجرایی ابلاغ و در نهایت به مجلس تقدیم و به تصویب رسید. (مختاری ناصری, 1392)

به کارگیری بودجه سنتی مستلزم رعایت قوانین مندرج در قانون محاسبات عمومی است لذا اشاره‌ای گذرا به سیر تطور قانون محاسبات عمومی ضروری است. اگرچه در حدود یک قرن از تصویب قانون محاسبات عمومی کشور می‌گذرد و در چهار مرحله تغییر نموده است شاکله قانون محاسبات عمومی در این چهار مرحله با تغییر اساسی مواجه نبوده و حتی برخی از مواد با اندکی تغییر به تصویب رسیده است. (سیف, 1386)

پس از دوره دوم قانون‌گذاری بعد از انقلاب مشروطه برای نخستین بار مجموعه قوانین حاکم بر مسائل مالی کشور تحت عنوان قانون محاسبات عمومی کشور گردآوری و تدوین گردید. با وجود همه نقائص موجود بیست و سه سال طول کشید تا قانون محاسبات عمومی کشور به طور کلی مورد تجدید نظر قرار گیرد و دومین قانون محاسبات عمومی کشور به سال 1312 جایگزین آن گردید. قانون محاسبات عمومی کنونی که مصوب 1366 است، پس از انقلاب و به تبع تغییرات پیش آمده و الزامات جدید دستخوش تغییراتی گردیده است. (شیخ‌ودودی, 1382)

در تدوین قانون محاسبات کنونی کوشش شد تا قوانین مالی و محاسباتی کشور مطابق با موازین جدید کشور تدوین شود با این وجود شاکله قوانین تفاوت چندانی با ادوار قبلی نداشته است. به همین علت طی سالیان بعد و به موازات الزامات جدید اصلاحات زیادی برای آن ارائه شده است.

2-1. مسیر و خاستگاه بودجه ریزی عملیاتی

 رکود اقتصادی سال‌های 1930 ناشی از جنگ جهانی دوم منجر به مجموعه مشکلات جدیدی شد که در جهت حل این مشکل ایجاد نظام بودجه دوگانه هزینه‌های جاری و سرمایه‌ای بعمل آمد. هدف این اصلاح که بخصوص درکشورهای اسکاندیناوی انجام شد ایجاد یک بودجه سرمایه‌ای بود که فقط از طریق استقراض تامین مالی شده و دارائی‌های حاصل از آن دارای طول عمر بیشتری بوده و قادر به ایجاد درآمد و در نتیجه بازپرداخت هزینه‌های وام اخذ شده درآینده باشد. با گسترش فعالیت‌های دولت آقای سرجان هیکس برای اولین بار درکارهای خود ابعاد اقتصادی را وارد ساختار بودجه دولت کرد که این اقدام او تاثیر بسزایی در ساختار بودجه کشور انگلیس داشت در دهه 1950 اصلاحات بودجه‌ای دو وجه متمایز داشت: در کشورهای صنعتی توجه بیشتر به سوی کاهش کنترل‌های قانونی معطوف گردید در حالی‌که درکشورهای درحال توسعه بودجه بعنوان عاملی برای بحرکت درآوردن برنامه‌های توسعه و به حداقل رساندن تفاوت‌های نهادی بین دستگاه‌های مالی سنتی و دستگاه‌های برنامه‌ریزی سازمان یافته مورد تاکید قرار گرفت. کاهش کنترل قانونی نهایتاً منجر به ایجاد نظام بودجه‌ریزی عملیاتی شد که برای اولین بار توسط کمیسیون اول‹هوور›^[2]به کنگره آمریکا پیشنهاد شد و کنگره نیز اجرای آنرا در ارتش پیشنهاد نمود و در سال بعد از آن استفاده از این نظام در دولت فدرال الزامی شد. این نظام در دهه 1960 با شکست روبرو شد در این دهه جنبش تغییرات بودجه‌ای از کشورهای انگلیس، کانادا و آمریکا آغاز شد. در آمریکا آقای مک‌ناما را به همراه آقای چارلز هیتچز بودجه‌ریزی PPBS را مطرح و در وزارت دفاع آنرا بکار گرفت که 35 سال از این روش استفاده شد (البته در بعضی از دستگاه‌های دیگر نیز بکار گرفته شد) ضمن اینکه در همین دهه (1960) نوع دیگری از بودجه بنام بودجه‌ریزی بر مبنای صفر توسط آقای پیتر فییر مطرح و در وزارت کشاورزی آمریکا بکار گرفته شد که با موفقیت همراه نبود. اصلاحات دهه 1960 و تغییرات دهه قبل تلاش برای اجرای شقوق جدید بودجه‌ریزی عملیاتی در کشورهای درحال توسعه ایجاد شد. در دهه 1970 بودجه‌ریزی بر مبنای صفر در ایالت جورجیای آمریکا بکارگرفته شد که بدلیل مشکلاتی که بوجود آمد در سال 1981 کنار گذاشته شد. در همین دهه نوعی از بودجه‌ریزی بنام بودجه‌ریزی اضافی در کشور کانادا مورد استفاده قرار گرفت که بودجه به 9 لفاف تقسیم می‌شد در همین زمان روش دیگری بنام بودجه‌بندی بر مبنای مدیریت هدفمند مطرح که بنا به دلایلی مورد استفاده قرار نگرفت. در دهه 1980 بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد (عملیاتی) در 47 ایالت از 50 ایالت آمریکا مورد استفاده قرار گرفت و در سال 2004 سازمان مدیریت و بودجه آمریکا از سازمان‌های دولتی درخواست کرد که برای سال مالی 2005 و سال‌های بعد از آن نظام بودجه‌ریزی عملیاتی را مبنای کار خود قرار دهند. (سعیدا اردکانی, شاهی, فرجام, & موسی‌نژاد, 1389)

3. مبانی نظری بودجه ریزی عملیاتی

3-1. اهداف، مزایا و چالش‌های بودجه‌ریزی عملیاتی

تضمین و تحکیم پاسخگویی در سطوح مختلف مدیریتی، تحقق رویکرد خروجی محوری، اعطای اختیارات لازم به مدیران در انتخاب نهاده‌های لازم برای تولید خروجی‌های مورد نظر، ارزیابی مستمر عملکرد مدیران و مبنا قرار دادن نتایج عملکرد به عنوان یکی از معیارهای تخصیص اعتبارات و تصمیم‌گیری در رابطه با ارزیابی عملکرد مدیران، تولید اطلاعات مدیریتی و مالی شفاف برای تصمیم‌گیری در رابطه با افزایش، کاهش و تخصیص اعتبارات بودجه‌ای، رهایی از روزمرگی و نیل به سمت برنامه‌ریزی بلند مدت و هزینه کرد بر اساس برنامه، افزایش توانمندی مدیران در مدیریت منابع مالی، فیزیکی، انسانی و اطلاعاتی، کاهش فساد و رانت‌خواری در سطوح مختلف اجرایی و تصمیم‌گیری، ارائه مبنایی صحیح برای اتخاذ تصمیم در خصوص تخصیص منابع، تعیین نتایج قابل سنجش و مورد انتظار، تمرکز فرآیند تصمیم‌گیری روی مهمترین مسایل و چالش‌هایی که دستگاه اجرایی با آن مواجه است و ایجاد یک فرآیند منطقی برای تصمیم‌گیری در خصوص بودجه که به طور مستقیم با فرآیند برنامه‌ریزی، اجرا، کنترل، ارزشیابی و گزارش عملکرد در ارتباط است، از جمله مهمترین اهداف و مزایای بودجه‌ریزی عملیاتی محسوب می‌شوند. (مختاری ناصری, 1392)

نظام‎ بودجه‎ریزی عملیاتی که اطلاعات بودجه و عملکرد را به طور اثربخش با یکدیگر تلفیق می‎کند و راهنمای خوبی برای جهت‎دهی فعالیت‎های روزانه سازمان‌ها نیز هست، مستلزم صرف زمان و رهبری مؤثر و اثربخش است. چالش‎های اجرایی این نظام را می‎توان پشت ‎سر گذاشت به شرط آنکه این چالش‎ها بخوبی درک و به شکل فعال مورد بررسی و رسیدگی قرار گیرند. (بابائی، 1386) مهم‌ترین چالش‌های بودجه‌ریزی عملیاتی به قرار ذیل است:

1ـ دشواری تعریف فعالیت‎های هر برنامه؛

2ـ پیچیده بودن شناسایی هزینه فعالیت‎ها؛

3ـ مشکل شدن توجیه بودجه در برنامه عملکرد سالانه؛

4ـ مشکلات ناشی از تغییر در نحوه تخصیص‎ها و ساختارهای بودجه‎ای؛

5ـ ایجاد مقاومت توسط مدیران برنامه‌ها؛

6ـ پیچیده بودن فرآیند ارتقای سیستم‎های تکنولوژی اطلاعات؛

7ـ عدم هماهنگی بین نهادهای سیاست‌گذار به منظور بستر سازی و ایجاد مقدمات لازم؛

8ـ توجیه نبودن سطوح برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی و همچنین مدیران و کارشناسان سازمان‌های دولتی؛

9ـ عدم انطباق چارچوب حسابداری متعارف (موجود) با نظام مطلوب حسابداری تعهدی بودجه؛

10ـ فقدان تمهیدات لازم از سوی معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور و وزارت امور اقتصادی و دارایی در راستای فراهم ساختن محیط سازمانی برای اجرای بودجه عملیاتی در دستگاه‌های اجرایی؛

11ـ نبود سیستم سخت‌افزاری و برنامه‌های نرم‌افزاری توأم با نیروهای متخصص در زمینه امور مالی؛

12ـ تأخیر در استقرار مدیریت جامع عملکرد در دستگاه‌ها بعنوان پیش‌نیاز بودجه‌ریزی عملیاتی؛ (مختاری ناصری, 1392)

3-2. الزامات پیاده‌سازی بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد

برای اینکه بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد به اهداف خود دست یابد لازم است ملاحظاتی هنگام اجرای آن لحاظ شود. به عبارت دیگر، پیاده‌سازی بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد به الزامات خاصی نیاز دارد که در صورت فراهم نبودن الزامات مذکور همواره احتمال شکست در پیاده‌سازی بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد وجود دارد.

تحلیل‌های گذشته از بودجه‌ریزی‌های مرتبط با برنامه و عملکرد مشکلاتی را پیرامون نهادی شدن این اصلاحات مرتبط با بودجه مشخص می‌سازد. به عنوان مثال، ملکرز و ویلابی (2001) بیان می‌دارند که پیاده‌سازی بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد ممکن است با مشکلاتی از قبیل موارد زیر مواجه شود:

ـ فقدان رهبری و تعهد در سراسر سازمان؛

ـ عدم استمرار در تمرکز اصلاحات در کل سازمان؛

ـ عدم وجود منابع کافی از قبیل زمان، پول و پرسنل برای پیاده‌سازی تلاش‌های اصلاحی؛

ـ فقدان روایی و پایایی اندازه‌گیری‌ها؛

ـ فقدان مشوق‌هایی برای بکارگیری اصلاحات یا تنبیه‌هایی برای عدم بکارگیری آنها؛

ـ انتظارات نابجایی برای موفقیت (عزیزی، 1382)

به طور کلی، بنا به نظر شیک (2007) پیاده‌سازی بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد و تبدیل آن به یک قاعده تصمیم‌گیری مستلزم حداقل توانمندی‌های زیر خواهد بود:

 دولت نیاز به اطلاعات و تخصص دارد تا فعالیت‌ها و ستانده‌ها را به واحدهای استاندارد تجزیه نماید؛ سپس می‌بایست هزینه‌ها را به این واحدها اختصاص دهد و ظرفیت اندازه‌گیری نتایجی را که هر واحد ایجاد نموده است به دست آورد. از نظر ملکرز و ویلابی (1998) مهمترین الزامی که در بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد بر آن تأکید می‌شود تعهد به توسعه مستمر معیارهای عملکرد و تمایل به بازنگری در سیستم‌های بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد با توجه به برنامه‌ریزی استراتژیک و فعالیت‌های به‌گزینی است. بارزلی (2001) معتقد است که موفقیت اصلاحاتی از قبیل بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد مستلزم تغییر ساختار سازمانی و کل فرهنگ بودجه‌ریزی است.

رنالد (2006) تصریح می‌کند که اجرای یک سیستم بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد پیامد محور که درون‌دادهای بودجه را به پیامدهای آن متصل می‌سازد مستلزم چندین شرط اساسی است.

نخست، حمایت مستمر قانون‌گذاران و توافق آنها بر اهداف سازمانی برای اجرای اساسی است (رابینز، 2006) قانون‌گذار می‌بایست از معیارهای عملکرد در راستای ارزیابی فعالیت‌های خدماتی و تولیدی و تصمیمات مرتبط با تخصیص منابع استفاده نماید. این استفاده مستلزم تغییر فرهنگ دولت‌هاست که بودجه‌ریزی را تنها ابزاری برای کنترل مالی می‌دانند. در کنار لزوم وجود حمایت قانونی مستمر و قوی یک سیستم گزارش‌گیری معتبر، یکنواخت و پایا پیرامون عملکرد، پایگاه داده‌ای برای بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد فراهم می‌آورد. سیستم نظارت بر عملکرد به مدیران دولتی کمک می‌کند مکانیزم‌هایی را که نشان‌دهنده نحوه تبدیل درون‌دادها به ستانده‌ها و پیامدها است درک کنند. دشوارترین وظیفه در بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد، درک چگونگی تأثیر پیامدهای بودجه‌ای بر شیوه تخصیص منابع است. دولت‌ها می‌بایست تلاش کنند تا برای حل این مشکل داده‌های معتبر، پایا و اصولی را پیرامون عملکرد جمع‌آوری کنند (گریزلی و پتیجون، 2000) در کنار الزامات پیاده‌سازی بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد مهمترین چالش‌های بودجه‌ریزی را در موارد زیر برشمرد:

جدول1: چالش‌های بودجه‌ریزی عملیاتی

 مأخذ: امیری، مقیمی و قربانی، 1389

3-3. نقاط قوت و ضعف بودجه‌ریزی عملیاتی

نقاط قوت:

ـ در این روش به جای توجه به وسایل اجرای فعالیت، خود فعالیت و مخارج کارهایی که باید انجام شود، مورد توجه قرار می‌گیرد؛

ـ علاوه بر راهنمایی مدیران سازمان‌های دولتی، عملکرد کلیه واحدهای سازمان و کارکنان مؤسسه‌ها و ادارات دولتی را نیز کنترل می‌کند؛

ـ حجم عملیات طبق موازین فنی اندازه‌گیری می‌شود و هزینة عملیات طبق فنون و روش‌های مختلف مانند حسابداری قیمت تمام شده یا اندازه‌گیری کار محاسبه می‌شود؛

ـ مرحله پیشرفته‌تری از بودجه‌ریزی برنامه‌ای است. (ابراهیمی‌نژاد & فرج‌وند, 1382)

نقاط ضعف:

ـ لزوم استفاده از برخی روش‌های معمول و سیستم حسابداری قیمت تمام شده که عمده سازمان‌های دولتی فاقد آن هستند؛

ـ پیش‌بینی بعضی از انواع فعالیت‌های دولت و همچنین قیمت تمام شده هر واحد در بعضی از خدمات دولت به طور دقیق امکان‌پذیر نیست. (عزیزی, 1382)

3-4. عناصر و مولفه‌های استقرار نظام بودجه‌ریزی عملیاتی

براساس مطالعات انجام شده و باتوجه به قوانین و مقررات وضع شده در داخل کشور از جمله مواد 138 و 144 قانون برنامه چهارم توسعه و بنا به عقیده آقایان محمد حسن‌آبادی و علیرضا نجار‌صراف (سال 1386) که اخیراً مدلی بنام مدل الماس در خصوص بودجه‌ریزی عملیاتی ارائه کرده‌اند در می‌یابیم که عواملی همچون برنامه‌ریزی، تحلیل هزینه‌ها، نظارت، کنترل و ارزشیابی (مدیریت عملکرد)، مدیریت تغییر، نظام انگیزش و نظام پاسخگویی بعنوان عناصر و مولفه‌های استقرار نظام بودجه‌ریزی عملیاتی به شمار می‌روند. عامل‌های برنامه‌ریزی، تحلیل هزینه‌ها و نظارت، کنترل و ارزشیابی (مدیریت عملکرد) بعنوان عوامل اصلی محسوب شده و عامل‌های مدیریت تغییر، نظام انگیزش و نظام پاسخگویی به عنوان عوامل کمک کننده و توانمندساز هستند. در برنامه‌ریزی، برنامه‌های دستگاه‌های اجرایی در یک قالب بلند مدت (برگرفته از برنامه پنج ‌ساله و سیاست‌های کلی کشور) طراحی و مشخص می‌شوند. دستگاه‌های اجرایی براساس سهم تعریف شده در قانون برنامه و ماموریت سازمانی خود برنامه راهبردی سه الی پنج‌ساله‌ای را تنظیم و تدوین می‌کنند که در آن اهداف و پیامدهای بلند مدت و نیز اهداف کمی بلند مدت یا همان پیامدهای میانی تعریف می‌گردد. سپس دستگاه‌های اجرایی با برش سالانه از برنامه راهبردی خود، سند بودجه عملیاتی خود را که همان برنامه سالانه نام دارد برای پیشنهاد بودجه، تامین اعتبار و ارزیابی عملکرد تنظیم می‌کنند. در برنامه سالانه اهداف کمی سالانه بر اساس اهداف بلندمدت راهبردی تعیین می‌شوند که پیامدهای سالانه را نشان می‌دهند. در حوزه کنترل و ارزشیابی یا همان مدیریت عملکرد متناسب با اهداف سالانه پیامد محور، شاخص‌های عملکرد و سپس اهداف کمی برنامه‌ای تعیین شده که این اهداف پیامدهای برنامه‌ای را برای یک سال مشخص می‌کند. در این مرحله اهداف کمی برنامه‌ای خروجی محور، خروجی‌های برنامه را برای رسیدن به پیامدهای برنامه‌ای تعیین و شاخص‌های عملکرد متناظر آن نیز تعریف می‌شوند. در مرحله آخر بودجه دستگاه‌های اجرایی براساس قیمت تمام شده خروجی‌های برنامه‌ای که در حوزه تحلیل هزینه‌ها بدست می‌آید، تهیه می‌گردد و در پایان سال انحراف شاخص‌های مالی و غیرمالی با برنامه سالانه و بودجه مصوب و بودجه عملکرد در حوزه مدیریت عملکرد و براساس گزارش‌های عملکرد دستگاه‌های اجرایی تعیین می‌شوند که نتایج آن منجر به اصلاح فرآیندها، مدیریت برنامه‌ها، اصلاح برنامه‌های راهبردی و سالانه و در برخی از موارد اصلاح برنامه‌های توسعه نیز می‌گردد. عناصر مدیریت تغییر، نظام انگیزش و نظام پاسخگویی نیز به تحقق استقرار نظام بودجه‌ریزی عملیاتی بصورت یک‌پارچه کمک می‌کنند. عنصر مدیریت تغییر کمک می‌کند که تغییر نظام بودجه‌ریزی بصورت اثربخشی اتفاق افتد و عنصر نظام انگیزش به اختیارات مدیران می‌پردازد و حوزه فعالیت آنان را در این نظام بودجه‌ریزی گسترش داده و اجازه اعمال مدیریت در به‌کارگیری ورودی‌ها و تغییر فرآیندها برای تولید خروجی‌ها و پیامدهای مورد نظر را به آنان می‌دهد. عنصر نظام پاسخگویی نیز با کمک عنصر کنترل و ارزشیابی یا همان مدیریت عملکرد در قالب مدیریت قراردادی یا همان استفاده از تفاهم‌نامه‌های عملکردی به ارزیابی عملکرد مدیران و برنامه‌ها در قالب اهداف، پیامدها و خروجی‌های مشخص تعیین شده در برنامه‌های سالانه یاری می‌رساند. (زینالی, محمدزاده‌سالطه, & مهران‌پور, 1392)

3-5. موانع اجرایی و نقش آنها در بودجه‌ریزی

در این بخش به بررسی دلایل عدم تحقق اهداف بودجه خواهیم پرداخت این عوامل می‌تواند از درون سازمان‌ها یا از محیط بیرونی ناشی گردند.

3-5-1. ساختار سازمانی

ساختار سازمانی را می­توان شبکه­ای از نقش­ها تعریف کرد که با نظمی خاص با یکدیگر ارتباط داشته و براساس سلسله مراتب سازمانی، در راستای اهداف سازمانی عمل می­کنند. ساختار سازمانی از این بابت اهمیت دارد که نشانگر نقش­های گوناگون­، سلسله مراتب این نقش­ها و نیز چگونگی توزیع قدرت و اقتدار و در کل چند و چون ارتباطات میان نقش­ها در درون یک سازمان است که با توجه به تاثیر استراتژی‌ها و فناوری اطلاعات، خود سبب تغییر در فرآیندهای سازمان می‌گردد. (رضائیان, 1385)

به عقیده پیتر دراکر هر سازمان یا موسسه تنها یک منبع راستین دارد و آن افراد آن سازمان است. بعد از فراز و نشیب‌های زیادی که مدیریت سرمایه انسانی داشته و بعد از گذشت دو قرن از عمر مدیریت منابع انسانی، دهه هشتاد میلادی را می‌توان دهه ظهور مدیریت سرمایه انسانی دانست. درطول این دهه نوآوری برای اجرای فعالیت‌های مدیریت سرمایه انسانی بکار گرفته شده است. فناوری اینترنت در دهه 90 میلادی به عنوان نیروی برتری‌خواه و سلطه‌گرایی در آمده بود که انقلابی در مدل‌های کسب و کار ایجاد کرد و در نتیجه مدیریت سرمایه انسانی را نیز تحت تاثیر قرار داد و از سال 2000 میلادی تا کنون سیستم‌های مدیریت سرمایه انسانی به طور وسیعی به کار گرفته شده و می‌تواند هر فعالیتی را اداره کند و روز به روز بر اهمیت مدیریت سرمایه انسانی افزوده می‌شود. بنابراین پرورش سرمایه انسانی و تشکیل نهادهای مناسب برای تجهیز و پرورش این سرمایه‌ها در چارچوب ارزش‌های فرهنگی و اجتماعی برای نیل به اهداف توسعه پایدار از وظایف اصلی پژوهشگران و دولت‌های مردمی است، براساس مدل رابینز به صورت زیر بیان می‌شود.

اجزاء سه­گانه­ای که برای ایجاد ساختار سازمانی بکار می‌گیریم، پیچیدگی؛ رسمیت و تمرکز هستند.

اگر چه پذیرفتن این اجزا سه گانه به عنوان ابعاد اصلی و مهم ساختار سازمانی معمول است ولی جهان شمول نیست. سیزده متغیر مشهور مورد قبول اکثر نظریه‌پردازان که برای تعریف ابعاد ساختاری بکار برده می‌شود عبارتند از:

1ـ اجزاء اداری؛ 2ـ استقلال (خودگرانی)؛ 3ـ تمرکز؛ 4ـ پیچیدگی؛ 5ـ تفویض اختیار؛ 6ـ تفکیک؛ 7ـ رسمیت؛ 8ـ ترکیب؛ 9ـ حرفه‌گرائی؛ 10ـ حیطه کنترل؛ 11ـ تخصص‌گرائی؛ 12ـ استاندارد کردن؛ 13ـ حیطه عمودی:

نتیجه‌ای که می‌توان گرفت و تا حد زیادی صحیح به نظر می‌رسد این است که نظریه‌پردازان، عموماً روی ابعاد ساختاری توافق داشته ولی در خصوص تعاریف عملیاتی هر کدام و یا برتری یکی بر دیگری و همچنین اینکه برخی ابعاد باید تحت یک بعد بزرگ‌تر مد نظر قرار گیرند، توافق چندانی ندارند. (شیرانی & فاطمه‌تم‌زار, شماره 170)

ساخت سازمانی بخشی از ساخت اجتماعی است، لذا ساخت سازمانی یا همان ساختار سازمانی نیز شبکه­ای از نقش­هایی است که افراد در سازمان بازی می­کنند و در هر نقش وظایفی به عهده آنهاست. هر فرد در این شبکه به چگونگی نقش خود و روابطش با دیگران واقف است. فعالیت تمام افراد همانگ و در ارتباط با طرح مشترک جهت رسیدن به اهداف سازمان می­باشد (میرابی 1382، 120).

ساختار سازمانی را می­توان شبکه­ای از نقش­ها تعریف کرد که با نظمی خاص با یکدیگر ارتباط داشته و براساس سلسله مراتب سازمانی، در راستای اهداف سازمانی عمل می­کنند. ساختار سازمانی از این بابت اهمیت دارد که نشانگر نقش­های گوناگون، سلسله مراتب این نقش­ها و نیز چگونگی توزیع قدرت و اقتدار و در کل چند و چون ارتباطات میان نقش­ها در درون یک سازمان است (داونپورت و پروساک 1379).

ساختار سازمانی به عنوان یک از وجوه مهم بررسی سازمان­ها، گاه به اشتباه با نمودار سازمانی یکسان انگاشته می­شود. در حالی که نمودار سازمانی مهمترین و نمودار سازمانی به کلیت ساختار سازمانی پی می­بریم (رضاییان 141، 1383). در واقع آنچه در ساختن یک ساختار مورد استفاده قرار می­گیرد نقشه یا سند مشابه­ای است که نمودار سازمانی نام دارد (الوانی و دانایی فرد 23، 1385). از این رو برای نشان دادن ساختارهای سازمانی مجبور هستیم متوسل به نمودار سازمانی شویم.

از آنجایی که سازمان­ها ویژگی­ها و نیازهای مختلفی دارند، امکان انتخاب یک ساختار سازمانی مشخص که جواب گوی تمام این نیازهای متنوع باشد، وجود ندارد. ساختار سازمانی در بر گیرنده عوامل مختلفی است که شامل محیط، تکنولوژی، اندازه سازمان و دوره عمر آن می­شود. برحسب آنکه هر کدام از این عوامل چگونه باشند ساختار سازمانی تغییر می­کند یا باید تغییر کند (الوانی و دانایی فرد 125، 1385). از این رو ساختارهای سازمانی متعددی بنا به اقتضا وجود دارد. (الوانی & دانایی‌فرد, 1385)

3-5-2. رابطه بودجه‌ریزی و ساختار سازمان

زکمن معتقد است معماری سازمانی نگرشی است کلان به مامؤریت‌ها و وظایف سازمانی، فرآیندهای کاری، موجودیت‌های اطلاعاتی، شبکه‌های ارتباطی، سلسله مراتب و ترتیب انجام کارها در یک سازمان که با هدف ایجاد سامانه‌های اطلاعاتی یکپارچه و کارآمد انجام می‌گیرد. به اعتقاد ویسی معماری سازمان عبارت است از: تشخیص عناصر اصلی سازمان یا زیرمجموعه‌های آن و کارکرد متقابل این عناصر در تحقق اهداف کاری. معماری سازمان رویکرد جامعی است که تلاش دارد استراتژی‌های سازمان را با معماری اطلاعات و معماری فرآیندها پیوند دهد. به عبارت دیگر در صورتی که در یک چارچوب از قبل تعریف شده، سه عنصر استراتژی، فرایند و فناوری اطلاعات به صورت ارگانیک با یکدیگر هماهنگ شوند و ترکیب بهینه‌ای از آنها بدست آید، به آن معماری سازمانی می‌گوییم. چارچوب‌های معماری سازمانی تلاش می‌کنند تا ضمن هماهنگ‌سازی معماری اطلاعات و فرآیندهای سازمانی سبب بهترین کارآیی و با هماهنگی این دو با استراتژی‌های سازمان باعث بیشترین اثربخشی و در نهایت بالاترین بهره‌وری برای سازمان شوند. بر این ‌اساس می‌توان معماری سازمانی را در سه سطح لایه راهبردی، لایه مامؤریتی و لایه فناوری اطلاعات و ارتباطات مورد بررسی قرار داد. لایه راهبردی بخش‌هایی از سازمان هستند که وظیفه سیاست‌گذاری، تعیین اهداف بلندمدت، ارزش‌ها، سیاست‌ها، راهبردها و نیز برنامه‌ریزی کلان سازمان را بر عهده دارند، لایه مامؤریتی شامل بخش‌های مامؤریتی سازمان است و عملاً کلیه فعالیت‌های سازمان در این لایه انجام می‌شود و لایه اطلاعات شامل: کلیه فناوری‌های اطلاعاتی و ارتباطی است که در راستای مامؤریت سازمان تشکیل می‌شود. نکته مهمی که در بررسی و تحلیل لایه‌های معماری سازمانی باید مورد توجه قرار بگیرد این است که اساساً لایه‌های مختلف سازمان به هم وابسته هستند و تغییراتی که در یک لایه ایجاد می‌شود سایر لایه‌ها را تحت تأثیر قرار می‌دهد. تأثیرات ناشی از تغییر لایه راهبردی منجر به ایجاد تغییر در دو لایه فرآیندی و اطلاعات می‌شود، تأثیرات ناشی از تغییر لایه فرآیندی به صورت مستقیم لایه اطلاعات را تحت تأثیر قرار می‌دهد و تأثیرات ناشی از تغییر لایه اطلاعات به صورت مستقیم بر لایه بالایی یعنی لایه فرآیندی تأثیر می‌گذارد. از طرف دیگر تغییر در استراتژی‌ها یا فناوری اطلاعات، خود سبب تغییر در فرآیندهای سازمان می‌گردد. (عمید & دهقانان, 1387)

3-5-3. نقش بخش راهبردی سازمان در بودجه‌ریزی

بودجه‌ریزی عملیاتی شیوه تدوین و نهایی‌سازی درخواست بخش‌های مختلف برای تخصیص منابعی است که از طرح راهبردی سازمان نشأت می‌گیرد. یک بودجه عملیاتی دارای چشم‌انداز بلندمدت است و با شناسایی ارتباط میان برنامه‌ریزی راهبردی و تخصیص منابع اولویت‌های هزینه‌ای را براساس برنامه‌های راهبردی سازمان تعیین می‌کند به همین دلیل قدم نخست در استقرار یک بودجه عملیاتی حصول اطمینان از معماری مناسب لایه راهبردی سازمان است. در لایه معماری راهبردی بر این موضوع تأکید می‌شود که استرات‍ژی گامی است در یک پیوستار که سازمان را از رسالتی سطح بالا به فعالیت‌های انجام شده در فرآیندهای مختلف می‌رساند. به عبارت دیگر برای ایجاد یک معماری راهبردی باید روش مناسبی برای تعیین رابطه استراتژی با سایر فرآیندهای مدیریت در اختیار داشته باشیم. به عنوان مثال در هرم استراتژی برای تعریف نحوه این ارتباط، سطوح معماری راهبردی براساس چشم‌انداز، بیانیه مامؤریت اهداف بلند‌مدت، استراتژی‌ها، اهداف سالیانه، خط‌مشی‌ها و رویه‌ها تعریف شده و در قدم بعد با استفاده از نقشه استراتژی نحوه ارتباط عناصر هرم استراتژی و روابط علت و معلولی میان آنها تعیین می‌شود. نقشه استراتژی، عناصر مختلف یک سازمان را در یک زنجیره علت و معلولی وارد ساخته و دستاوردهای مطلوب را به این نتایج مربوط می‌سازد. در دهه‌های اخیر مدل‌های متعددی برای تشریح این روابط از سوی محققین پیشنهاد شده است مثلاً مدل سنجش متوازن که نخستین ویرایش آن در سال 1996 توسط کالپلان و نورتون ارائه شد برای معماری لایه راهبردی، نقشه استراتژی سازمان را براساس تعریف روابط علت و معلولی در چهار حوزه رشد و یادگیری، فرآیندهای داخلی، مشتری و حوزه مالی ترسیم می‌کند. با استفاده از نقشه استراتژی در مدل سنجش متوازن بر این موضوع تأکید می‌شود که بین اهداف کلان، شاخص‌های عملکرد هر یک از بخش‌های سازمان با یکدیگر نوعی رابطه علت و معلولی وجود دارد. این نقشه به سازمان‌ها کمک می‌کنند تا استراتژی خود را به شکلی منسجم، یکپارچه و نظام‌مند مشاهده کند و به کارکنان بینشی روشن درباره نحوه ارتباط وظایفشان با اهداف کلی سازمان داده و آنها را قادر می‌سازد تا به طریقی هماهنگ و مشارکتی در جهت اهداف مطلوب شرکت عمل نمایند. (عمید & دهقانان, 1387)

3-5-4. نقش لایه اطلاعات سازمان در بودجه‌ریزی

بودجه یک نظام اطلاعاتی و سلسله مراتبی از مسئولیت‌ها و اختیارات است در این میان بودجه‌ریزی عملیاتی استفاده نظام‌مند از اطلاعاتی است که از طریق سیستم‌های اطلاعات عملکرد تولید می‌شود. سیستم‌های اطلاعات عملکرد، سیستمی توسعه یافته از شاخص‌های کمی عملکرد است و معمولاً عناصر دیگری نظیر سیستم‌های ارزیابی برنامه، فرآیندهای تخصیص منابع، مدل‌های تعیین هزینه خروجی‌ها و فعالیت‌ها و رتبه‌بندی‌های کلی عملکرد سازمان را نیز شامل می‌شود. در واقع در سیستم‌های اطلاعات عملکرد تلاش می‌شود تا نتایج به یکی از عوامل تعیین‌کننده اصلی تصمیمات بودجه‌ای مرتبط شود. بنابراین پس از اجرای بودجه عملیاتی برای تعیین این موضوع که آیا فعالیت‌های هر برنامه به نتایج دلخواه منجر می‌شود یا خیر باید اطلاعات عملکرد مورد تجزیه و تحلیل قرار بگیرد. هنگام ارزیابی این اطلاعات، درباره اینکه چه کسی به دریافت اطلاعات عملکرد نیازمند است، تعداد دفعات ارائه اطلاعات چقدر باید باشد و اینکه دقیقاً چه اطلاعاتی، به چه صورتی باید گزارش شود تصمیم‌گیری می‌شود. بنابراین در چارچوب بودجه عملیاتی هر مدیر در هر سطحی باید اطلاعات دقیق و به هنگامی در خصوص هزینه و عملکردهای سازمان داشته باشد تا بتواند منابع تحت کنترل خود را به کارآمدترین شیوه اداره کند.

در همین راستا یکی از موضوعاتی که به عنوان موانع استقرار بودجه‌ریزی عملیاتی در سازمان‌ها از سوی محققین مورد توجه قرار گرفته موضوع ارتباط سیستم‌های اطلاعاتی با فرآیند بودجه‌ریزی عملیاتی است. وایت دلیل اصلی ناکامی اصلاحات بودجه‌ای را گستردگی محدوده اطلاعات مورد نیاز برای استقرار نظام بودجه‌ریزی عملیاتی می‌داند. به همین دلیل برو معتقد است که استقرار سیستم‌های اطلاعات مبتنی بر عملکرد بیش از سایر مسایل در فرآیند بودجه‌ریزی عملیاتی باید مورد توجه قرار بگیرد. پولیتی این نکته را مورد تأکید قرار می‌دهد که سیستم‌های اطلاعات بودجه و سیستم‌های مدیریت عملکرد معمولاً به صورت جداگانه و به عنوان سیستم‌های موازی ایجاد می‌شوند و یکپارچه‌سازی آنها معمولاً بسیار دشوار است. مطالعات صورت گرفته توسط گریزل، ملکرز و ویلافبی، داگلاس، جوردن این موضوع را مورد بررسی قرار داده است که در شرایط عملکرد موازی و غیر یکپارچه این سیستم‌ها، اطلاعات عملکرد واقعاً چه میزان بر تصمیمات بودجه‌ای تأثیر می‌گذارد. براساس نتایج این مطالعات در رویکرد سنتی برای پاسخگویی به نیازهای اطلاعاتی بودجه، فناوری اطلاعات نقش تسهیل ‌کننده فرآیندهای دستی را در سازمان‌ها برعهده داشت و سازمان‌ها از سیستم‌های اطلاعات مستقل مناسب با وظایف و عملکردهای هر بخش از سازمان استفاده می‌کردند این در حالی است که به دلیل ضرورت انتقال داده‌ها در سطوح میان سازمانی و حرکت به سمت ارتباط فرآیندها و پردازش داده‌های چند بخش از سازمان در جهت ایجاد ارتباط میان برنامه‌های راهبردی و شاخص‌های عملکرد‌، در اواسط دهه 1980 موضوع ضرورت یکپارچه‌سازی سیستم‌های اطلاعات سازمانی و توسعه کاربرد سیستم‌های یکپارچه اطلاعات به عنوان ابزار ایجاد ارتباط میان لایه فرآیندی و لایه راهبردی سازمان مورد توجه قرار گرفت و فناوری اطلاعات به عنوان یک ابزار راهبردی ضمن ایجاد قابلیت‌ های استراتژیک، لایه‌های مختلفی از یکپارچگی سیستم‌ها را بوجود آورد. این در حالی بود که سیستم‌های اطلاعاتی اتوماسیون اداری، سیستم‌های اطلاعاتی عملیاتی، سیستم‌های اطلاعاتی مدیریت، سیستم‌های اطلاعاتی کمک به تصمیم‌گیری و انواع مختلف سیستم‌های خبرکه تا آن زمان مطرح شده بودند در ایجاد این یکپارچگی با مشکلات متعدّدی مواجه بودند. نتایج حاصل از آسیب‌ شناسی مشکلات سیستم‌های فوق الذکر این موضوع را مورد تأکید قرار داد که نگاه صحیح به سیستم‌های اطلاعاتی در یک ساختار فرآیندی، نگاه ماتریسی است در این ساختار دیگر نمی‌توان سیستم‌های اطلاعاتی را بر مبنای هرم و سلسله مراتب سازمانی تهیه کرد. زیرا این سیستم‌ها باید از یک سو پاسخگوی اطلاعات مورد نیاز زنجیره ارزش فرآیندهای سازمانی در لایه معماری فرآیندی باشند و از سوی دیگر نحوه ارتباط فرآیندهای سازمانی را با حوزه‌های وظیفه‌ای مشخص کنند. برهمین اساس برخلاف گذشته که در حوزه سیستم‌های اطلاعاتی مدیریت در سطوح مختلف سازمانی سیستم‌های اطلاعاتی خاصی تعریف می‌شد، امروزه ضرورت نگاه ماتریسی به فرآیندهای سازمانی باعث شده تا یکپارچه‌سازی سیستم‌های اطلاعات سازمان، یعنی سیستمی که بتواند همه اجزا سازمانی را در نگاهی یکپارچه به هم متصل کند به عنوان چالش اساسی سازمان‌ها در لایه معماری فناوری اطلاعات مورد توجه قرار گیرد. سیستم‌های یکپارچه اطلاعات باید بتواند تمام سیستم‌های پردازش اطلاعات اصلی را به صورت سازگار و تعامل‌پذیر پوشش دهند تا دسترسی به اطلاعات تولید شده در فرآیندهای مختلف سازمانی (بودجه‌ریزی، تولید، فروش، بازاریابی، اداری و ...) به صورت مستقل و ترکیبی میسر شود. در واقع اصل اساسی در طراحی سیستم‌های یکپارچه اطلاعاتی این است که سیستم را باید برحسب فرایندهای کاری سازماندهی کرد، نه بر مبنای تقسیم‌‌بندی‌های سازمانی و اداری زیرا سامانه‌های اطلاعاتی باید در حمایت از فرایندهای کسب‌ و کار ایجاد شوند نه وظایف واحدهای سازمانی. (فرزیب, 1381)

3-5-5. ضعف قوانین و استنباط نادرست مجریان قوانین

درزمینه مبانی قانونی باید گفت که به طور کلی تهیه و تنظیم سند بودجه بیشتر منبعث از دو قانون محاسبات عمومی و قانون برنامه و بودجه است، که مشکلات قانونی آن به شرح ذیل می باشند:

الف – عدم ضمانت اجرایی قوی برای مواد قانونی؛

ب – تعدد تبصره‌ها؛

ج – مفاهیم به کار گرفته شده در متون قانونی فاقد صراحت لازم برای کاربردهای اجرایی است؛

د – ارتکاب اعمال متعدد مغایر با قانون؛

ذ – فقدان وحدت رویه های مالی وزارت امور اقتصادی ودارایی واجرای قوانین بر حسب نظر وسلیقه مجریان وقت؛

ر – قانون محاسبات عمومی و قانون دیوان محاسبات هیچ وقت وارد کنترل ماهیت مخارج نشد و رسیدگی‌های به عمل آمده، تشریفاتی و به منظور رعایت ظاهر مقررات بوده است.

3-6. ناهماهنگی میان برنامه و بودجه

هماهنگی میان برنامه و بودجه امری بدیهی و ضروری است؛ اما در عمل زمینه‌ها و ابزارهای لازم جهت برقراری ارتباط مناسب بین برنامه و بودجه به طور کامل فراهم نیست. به عبارت دیگر نارسایی‌هایی در ارتباط صحیح و اصولی بین برنامه‌های پنج ساله و سالانه بودجه وجود دارد. از نظر کارشناسان علت این ناهماهنگی و عدم ارتباط صحیح بین برنامه و بودجه از عوامل زیر ناشی می‌شود:‌

 الف – فقدان اطلاعات و آمار تفصیلی خاص و به هنگام؛

ب – فقدان الگوی اقتصاد سنجی مطلوب برای انجام پیش بینی های کوتاه مدت (یکساله و کمتر)؛

ج- فقدان اقدام جدی در زمینه تهیه بودجه اقتصادی، به پیوست لایحه بودجه؛

3-7. بودجه اقتصادی

به طور کلی بودجه چندین وظیفه مهم و اساسی دارد که انجام آنها می تواند در هدایت اقتصادی کشور فعال و پیشرو داشته باشد. برای مثال در حوزه طراحی و تصمیم‌گیری اقتصادی، بودجه به عنوان یک ابزار سیاست‌گذار می‌تواند سطح بالایی از اشتغال در جامعه را فراهم سازد و درعین حال موجباتی فراهم آورد که ثبات قیمت‌ها پایدار مانده و رشد اقتصادی دچار وقفه و رکود نشود. این وظیفه هنگامی به طور مطلوب انجام خواهد یافت که تعادل در تراز پرداخت‌ها نیز در حد قابل قبولی برقرار باشد. با تامین و صرف بودجه در موارد خاص می‌توان جهت‌گیری فعالیت‌های اقتصادی را طی تدوین چنان تعیین کرد که به سوی عدالت اجتماعی بیشتر گام بردارد؛ در اینجاست که نقش توزیعی بودجه مطرح می‌شود. از نظر بعد تشویقی نیز خرج متناسب بودجه‌های جاری در زمینه بهبود نظام اداری و تسریع امور می تواند با ایجاد انگیزش و تشویق، ‌بخش خصوصی را به سوی اهداف موردنظر جلب نماید.

4. نتیجه‌گیری

بودجه‌ریزی عملیاتی فرایند جاری است که تمام مدیران یک سازمان را از رئیس سازمان گرفته تا مدیران برنامه‌ها و مدیران سازمان‌های تابعه درگیر می‌کند. این فرایند شامل چرخه بازخور است که اطلاعات صحیحی را در اختیار مدیران عالی برای مدیریت فعالیت‌های خود قرار می‌دهد. تنظیم بودجه برای برآورد و سنجش عملکرد سازمان‌های دولتی ضروری است و ابزاری مدیریتی سودمند به شمار می‌آید، بنابراین هنگام تنظیم بودجه می‌بایست راهبردهای خاص هر سازمان را با تمام جنبه‌های سودآوری و دیدگاه‌های مدیریت در ایجاد سازمان مدنظر قرار داد. (عسگری آزاد، 1386) بسیاری از کشورهای توسعه یافته و در حال توسعه دنیا در تلاشند نظام‌های بودجه‌ریزی خود را در یک فرآیند بهبود یا تغییر به یک نظام عملکردمحور یا عملیاتی که در آن ارتباط بین اعتبارات بودجه‌ای و عملکرد دستگاه‌های اجرایی شفاف و قابل درک است نزدیک‌تر سازند و از این طریق پشتوانه اطلاعاتی معتبر و قابل اطمینانی برای تصمیمات بودجه‌ای دولت و مجلس فراهم آورند.

براساس قانون برنامه و بودجه (مصوب اسفند 1351)، نظام بودجه‌ریزی ایران یک نظام «بودجه برنامه‌ای» است. بدین ترتیب که بودجه‌های سالانه باید برمبنای برنامه‌های سالانه، برنامه‌های سالانه برمبنای برنامه‌های پنج‌ساله و برنامه‌های پنج‌ساله براساس برنامه‌های بلندمدت تهیه شوند. اگر چه پس از تصویب قانون مزبور کشور دارای برنامه میان‌مدت بوده است، لیکن اجرای حکم فوق هیچگاه به طور کامل به اجرا در نیامده است و بحث عدم پشتیبانی بودجه‌های سالانه از اهداف و احکام برنامه‌های میان مدت همواره مطرح بوده و هست. عوامل فنی، ساختاری و سیاسی جزء اثرگذارترین عواملی هستند که در نتایج تحقیقات به آنها اشاره شده است.

توجه به فرهنگ و رهبرى، تعهد و حمایت از اجرا، شرایط گروه هدف، توجه به بهای تمام شده و تدوین شاخص اندازه‌گیری، توجه به گرایش مجریان و جو سازمانى، به عنوان عوامل موثر بر اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی است.

توجه به نقش فرهنگ سازمانی و رهبرى باعث می‌گردد بودجه‌ریزی عملیاتی بر اساس نظام ارزشی و فرهنگی جامعه، تدوین گردد و با ارزش‌ها و باورهاى جامعه، منطبق گردد به گونه‌ای که کارکنان اجرای آن را وظیفه خود محسوب کنند. استفاده از اهرم‌های تشویقی توسط معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور باعث می‌گردد کاکنان دستگاه‌های اجرایی خود را مقید به همکاری بکنند. با توانمندسازی مدیران در ایجاد ارتباط خوب کاری و مسنولیت‌پذیری کارکنان سازمان ترقیب به استفاده بهتر از امکانات و نیروی انسانی شده و این امر به اجرای هرچه بهتر بودجه‌ریزی سازمانی می‌گردد.

توجه قانون‌گذار به نظرات کارشناسان بودجه‌ریزی در امر خط‌مشی‌گذاری باعث می‌گردد طرح‌ها و بخشنامه‌های تدوین شده مبتنی بر واقعیت بوده و با سهولت اجرا گردد. قانون‌گذار حتماً باید در جهت ضمانت اجرایی برای دستگاه‌های مشمول که طبق برنامه پیش مشارکت نمی‌کنند جریمه و مجازات در نظر بگیرد.

با قراردادن قید اولویت برای اجرای بودجه‌ریزی در سازمان می‌توان تعهد به اجرا را بالا برد و همچنین با تدوین آیین‌نامه و مقررات و رویه‌های اجرایی روشن می‌توان تعهد به اجرا را افزایش داد. حمایت بالای سیاسی از اجرای این شیوه باعث می‌گردد سازمان‌ها آن را منطقی و معتبر دانسته و کمتر مورد انتقادات غیر حرفه‌ای و غیر علمی قرار گیرد و همچنین توافق بیشتری بین سازمان‌های در حال اجرا به وجود آید.

توجه به شرایط دستگاه‌ها و تخصیص متناسب اعتبار باعث می‌گردد دستگاه هماهنگی بیشتری با معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور داشته باشد.

توجه به دانش سازمانی و بالابردن آن کمک می‌کند تا کارکنان درگیر با امر بودجه‌ریزی بتوانند بهای قیمت تمام شده را که عوامل زیادی در آن دخیل است را به شکلی درست محاسبه نماید. یکی از عواملی که نقش بسزایی در اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی دارد تهیه شاخص‌های اندازه‌گیری پیشرفت کار و بهای قیمت تمام شده است که باید از طریق برگزاری دوره‌هاى آموزشى بر آن چیره گشت.

توجه به گرایش مجریان و جو سازمان باعث می‌گردد کارشناسان بودجه‌ریزی با توافق و تمایل بیشتر به آنچه نسبت به اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی دارند باور دارند عمل نمایند.