1. مقدمه
طبق پیشبینیهای جهانی، انتشار گازهای گلخانهای در کشورهای درحالتوسعه در دهههای آتی، حتی فراتر از کشورهای توسعهیافته خواهد بود. لذا نیاز به تحولات اساسی در بخش انرژی، که بهاصطلاح «گذار انرژی» نامیده میشود، چالشی است که بهشدت برای کشورهای درحالتوسعه ضروری است. عنصر کلیدی در تغییرات، گسترش منابع انرژی تجدیدپذیر، مانند باد، خورشید یا زیستتوده، است که جایگزین برق فسیلی خواهند شد و از طرفی سیاستهای بهرهوری و مدیریت مصرف انرژی بهشدت پیگیری میشود. بهطور کلی معماری سیاستگذاری حوزۀ برق و انرژی همراستا با مفهوم توسعۀ پایدار دچار تحول شده است. این معماری که از آن با عنوان «مثلث انرژی» تعبیر میشود، به دنبال سیاستگذاری متوازنی در حوزۀ انرژی است که ضمن هدف قرار دادن رشد و توسعۀ اقتصادی، امنیت و دسترسی انرژی و پایداری محیطزیست را نیز به ارمغان میآورد (Markard & Hoffmann, 2016). با توجه به تحولات ذکرشده در حوزۀ انرژی، کشورهای مختلف تلاش کردهاند سیاستگذاریهای حوزۀ برق و انرژی خود را بهسمت اهداف مثلث انرژی معطوف کنند.
در کشور ایران نیز طی سالهای گذشته، اسناد سیاستی مختلفی در حوزۀ برق و انرژی تدوین شده است. برخی از این اسناد شامل اسناد کلان سیاستی است که مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام بوده و از سوی مقام معظم رهبری بهعنوان سیاستهای کلی آن حوزه ابلاغ شده است. در این دسته از سیاستهای کلان نظام، سیاستهای انرژی پایدار مورد توجه جدی قرار گرفته است. علاوه بر سیاستهای کلی نظام، در برنامههای پنجسالۀ توسعۀ اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور نیز سیاستهای انرژی پایدار اهمیت داشته است. همچنین سیاستهای متعددی در قالب اسناد سیاستی در سطوح مختلف سیاستگذاری و تصمیمگیری کشور تدوین و طی سالهای گذشته به تصویب رسیده است. سؤالهای تحقیق عبارتاند از:
1. جهتگیری اسناد در راستای سیاستهای انرژی پایدار چگونه است و آیا با توجه به ابعاد مثلث انرژی در سیاستهای حوزۀ برق و انرژی کشور، رویکرد متوازنی دیده میشود؟
2. با وجود تأکیدهای سیاستها، عملکرد واقعی در راستای اهداف مثلث انرژی چگونه بوده است؟
2. پیشینۀ تحقیق
تاکنون مطالعات گذار انرژی از جنبههای مختلف و در کشورهای گوناگون انجام شده است. در ادامه به مهمترین تحقیقات داخلی و خارجی صورتگرفته در حوزۀ گذار انرژی اشاره میشود.
میرعمادی و رحیمیراد (1397) در پژوهشی با عنوان «تبیین قفلشدگی سیاستی حوزۀ انرژیهای تجدیدپذیر در ایران»، به تحلیل قفلشدگی سیاستی با طبقهبندی در سه لایه همت گماشتند و به بررسی دلایل شکستهای گذار (شکست بازار، سیستم و گذار) و نحوۀ رفع آنها و بیان تجویزات سیاستی پرداختند.
رحیمیراد، یحییزاده، میرعمادی و مدهوشی (1397) در مطالعهای با عنوان «شناسایی و بررسی موانع گذار اجتماعی ـ فنی سیستمهای خورشیدی فتوولتائیک با تأکید بر رژیم برق فسیلی»، موانع اقتصادی، نهادی، سیاسی و فنی در گذار انرژی کشور را بررسی و تأثیرات آنها را بر تخصیص منابع و مشروعیت بخشی تحلیل کردند. نویسندگان برای رفع قفلشدگی کربنی پیشنهادهایی نیز بیان کردند: افزایش مشارکت ذینفعان فتوولتائیک، توانمندسازی ائتلافهای حامی، رفع یارانههای انرژی کربنی و آگاهیبخشی عمومی.
محمدی و داناییفرد (1398) در مقالۀ «الگوی حکمرانی مشارکتی توسعۀ انرژیهای تجدیدپذیر در ایران؛ رویکرد نهادی» گفتند مدل مشارکت احصایی به فرایند آغازینی با انگیزههای مشارکت اشاره دارد که با تعامل مؤثر، چرخۀ مشارکت را به حرکت درمیآورد و با حل تعارضات و اعتمادسازی، نتایج مطلوب کسب میکند. در این مدل، نهادهای شناختی، هنجاری و رسمی عوامل پیشرفت و توقف توسعه توصیف شدهاند.
مرزبان، محمدی و پورعزت (1397) در مطالعۀ «حکمرانی توزیع انرژی برق در ایران: آیندهنگاری و توسعۀ پیشنهادات سیاستی»، حکمرانی آیندۀ توزیع انرژی برق در ایران را در قالب پنج سناریوی «دولت کرخت بزرگ»، «حاکمیت رانتیر»، «حکمرانی بازاری فردگرا»، «حکمرانی بازاری جمعگرا» و «حکمرانی اجتماعی هوشمند (خودحکمرانی)» تبیین کردند.
صیادی (1398) در مقالۀ «ارزیابی وضعیت امنیت انرژی ایران با رویکرد شاخص سهگانۀ انرژی» نتایج وضعیت ایران در شاخصهای سهگانۀ انرژی، مطابق با گزارش شورای جهانی انرژی در سال 2018، را ارائه کرده است. طبق یافتهها، ضعیفترین عملکرد کشور در مؤلفۀ پایداری محیطزیست و بهترین عملکرد در مؤلفۀ برابری دسترسی به انرژی بوده است.
مطالعات موریس و جونگ جوهان (2016)، ژرکا (2014) و چونگ، دیویس و باسین (2019) در آلمان نشان دادند سیاست اصلی آلمان در حوزۀ انرژی «گذار انرژی» است که هدف از آن کاهش وابستگی به منابع فسیلی، افزایش بازده مصرف انرژی و کاهش آلایندههای زیستمحیطی است. آلمان در سال 2000 م، قانون انرژی تجدیدپذیر را تصویب و اهداف بلندی برای کاهش گازهای گلخانهای تعیین کرد. عوامل کلیدی موفقیت این گذار شامل ثبات سیاسی، سیاستگذاری هماهنگ، حمایت مردم از سیاستهای دولت و برتری انرژیهای تجدیدپذیر است.
پژوهشهای کرن و هاولت (2009) و کمپ و روتمنز (2009) در هلند به برنامۀ گذار انرژی در این کشور پرداختند که از سال 2001 م آغاز شده است. این برنامه شامل هفت پلتفرم اصلی است: منابع سبز، استفادۀ کارآمد از گاز، توسعۀ گاز سبز، کارایی زنجیرۀ انرژی، حملونقل پایدار، برق پایدار، و مدیریت گازهای گلخانهای ناشی از تأمین انرژی.
برونر، فلاکسلند و مارسیسنسکی (2012) در پژوهش خود، گذار انرژی در انگلستان و تأسیس قانون تغییر اقلیم در سال 2008 را بررسی کردند. انگلستان اولین کشور با تعهد قانونی برای کاهش 80درصدی گازهای گلخانهای تا سال 2050 میلادی است. همچنین کمیتۀ تغییر اقلیم برای مشاوره در تحقق این اهداف تشکیل شد.
بایراکتار (2018) در پژوهش خود اعلام کردند که در ترکیه، دولت بهسمت تنظیمگری در فرایند گذار انرژی تغییر کرده و اصلاحات بازار را آغاز کرده است. بیش از شصتمیلیارد دلار سرمایه جذب شده و سهم تولیدکنندگان مستقل از 25 به 75 درصد افزایش یافته است. سیستم توزیع برق طی سی سال آینده خصوصی خواهد شد و تمرکز بر امنیت تأمین انرژی و توسعۀ تجدیدپذیرهاست.
راول (2018) در مطالعۀ خود دریافت که عربستان در حال تغییرات سریع اقتصادی برای حفظ جایگاهش در تحولات انرژی است و به انرژی خورشیدی تمایل دارد. این کشور بزرگترین منابع مالی را برای سرمایهگذاری در تجدیدپذیرها در میان کشورهای درحالتوسعه دارد و روابط استراتژیکی با چین برقرار کرده است.
لیلی (2020) در تحقیق خود اظهار کرد که چین بهدلیل گرمایش جهانی و آلودگی شدید هوا، بهسمت سیستم انرژی پایدار و غیروابسته به زغالسنگ حرکت کرده است. بین سالهای 1981 و 2020 م، تعداد ابزارهای سیاستی از ۵ به ۴۴ افزایش یافته و دولت این کشور بهطور مستمر ترکیب سیاستها را تنظیم میکند. تغییرات مشهودی پس از سال 2000 م به وقوع پیوسته است.
تاگلیا پیترا و زاخمن (2019) در مطالعۀ خود به این نتیجه رسیدند که اتحادیۀ اروپا در دهۀ گذشته به دنبال ادغام انرژیهای تجدیدپذیر بوده و اکنون نیازمند تحول عمیق انرژی برای کربنزدایی طبق توافق پاریس است. این تحول شامل کربنزدایی حملونقل، آمادهسازی سیستم برق، تقویت فناوریهای کمکربن، و کربنزدایی در صنعت و ساختمان است.
هانگ (2020) در تحقیقات خود دریافت که استرالیا فقط ۶ درصد از انرژی خود را از منابع تجدیدپذیر تأمین میکند و 86.3 درصد برق از سوختهای فسیلی است. اما با تعطیلی نیروگاههای زغالسنگ و تعهدات کاهش انتشار، این کشور در حال گذار به انرژیهای تجدیدپذیر است و شواهدی از پیشرفت در این زمینه وجود دارد.
چنانکه مشاهده میشود، مطالعات داخلی بر حوزۀ تجدیدپذیرها، بهعنوان نمود اصلی گذار انرژی در ایران، تمرکز کردهاند. با اینکه حوزۀ تجدیدپذیر نقش مهمی در روند تغییرات آیندۀ حوزۀ انرژی دارد، نمیتوان تغییرات آیندۀ حوزۀ انرژی را به این موضوع محدود کرد. دامنۀ تغییرات سیستم انرژی کشور در جهت دستیابی به اهداف مثلث انرژی، بسیار وسیعتر از منابع تجدیدپذیر است که در ادامه، با توجه به مثلث انرژی بررسی شده است.
3. چارچوب نظری
اصطلاح «گذار اجتماعی ـ فنی» به تحولات عمده در شیوۀ تحقق کارکردهای اجتماعی نظیر حملونقل، ارتباطات و یا تأمین برق در جامعه اطلاق میشود (Saghafi & Azadeganmehr, 2019). تحول در شیوۀ تحقق کارکردهای اجتماعی، فقط شامل تغییرات فنی نیست، بلکه تغییر در عناصری همچون حکمرانی، سیاستگذاری، شیوههای کاربری، مقررات، شبکههای صنعتی، زیرساختها، فرهنگ و نمادها را نیز شامل میشود. نظریۀ گذار اجتماعی ـ فنی، نوآوری را در سطح جامعۀ انسانی مطرح میکند و طبق آن فناوری و مصنوعات صنعتی مستقیماً نمیتوانند کارکردهای اجتماعی داشته باشند، بلکه فقط در مجاورت عناصر انسانی و نهادهای اجتماعی است که میتوانند کارکردهای مورد اشاره در نظریات نوآوری را داشته باشند. لذا واحد تحلیل مناسب ترکیب و تعامل بین امر فناورانه و امر اجتماعی است (Yun & Lee, 2015).
از این تغییرات که هم شامل جنبههای فنی و هم اجتماعی است، به گذار اجتماعی ـ فنی تعبیر میشود (Geels, 2005). البته باید توجه کرد گذارها بهسمت توسعۀ پایدار ویژگیهای خاصی دارند که باعث شده در مسیر تحقق آنها چالشهای بزرگی وجود داشته باشد. مهمترین چالشها عبارتاند از:
• سیاستهای عمومی نقش مهمی در گذار بهسمت توسعۀ پایدار دارند. چالشهای توسعۀ پایدار و همچنین اهداف بلندمدت برای توسعۀ بخشها و اقدامات در مورد چگونگی دستیابی به آنها، معمولاً در برنامههای سیاسی کلان لحاظ میشود (Smith, Vob & Grin, 2010)؛
• چالش دوم سطح بالای پیچیدگی و عدم اطمینان است. مشکلات پایداری پیچیدهاند؛ یعنی آنها اغلب درست تعریف نمیشوند و راهحلهای بالقوه و نتایجشان بهخوبی شناخته نمیشوند؛ در نتیجه سیاستگذاران و دیگر بازیگران بارها با عواقب ناخواسته، مقاومت و تنش، تغییرات سریع، تنگناها و غیره مواجه میشوند (Rittle & Webber, 2010)؛
• گذارها بهسمت پایداری با پیشارزش همراهاند. در واقع اهداف گذار را نمیتوان با رویکرد بی-طرفانه تعیین کرد؛ آنها به ترجیحات اجتماعی برای دغدغههای محیطزیستی، اجتماعی یا اقتصادی وابستهاند (Shove & Walker, 2007)؛
• از آنجا که هر گذار برندگان و بازندگان خود را دارد، آنها بهشدت محل بحث و منازعه قرار می-گیرند؛ بهطوری که دیدگاههای متناقضی در مورد اینکه چیستی مشکل، میزان اهمیت آن و چگونگی پرداختن به آن وجود دارد؛
• گذار بهسمت پایداری، وابستگی مستقیم به زمینه دارد. بسته به ارزشهای مختلف اجتماعی، سیستمهای سیاسی و اقتصادی، صنایع موجود و زیرساختها، منابع طبیعی و شیوههای موجود، گذارها بهسمت توسعۀ پایدار بهشکل چشمگیری در مناطق و همچنین در بخشهای مختلف تفاوت دارند (Coenen, Benneworth, & Truffer, 2012).
سیستم انرژی جهانی تاکنون چندین تحول را که بهنوعی گذار در سیستم انرژی بوده، پشتسر گذاشته است. گذار از چوب به زغالسنگ و سپس از زغالسنگ به منابع هیدروکربنی برای تأمین انرژی از جملۀ این تحولات بوده است. اما امروزه جهان در مسیر سومین تحول مهم در حوزۀ انرژی است که از آن به دوران طلایی انرژی نوین نام میبرند. مهمترین محرکهایی که سبب شکلگیری گذار در حوزۀ انرژی در دوران حاضر شده است، در ادامه بیان شده است:
• تغییرات در عرضه و تقاضای انرژی: تغییرات در عرضه و تقاضای انرژی محرک اصلی گذار انرژی معرفی میشود. تا سال 2040 م، مصرف انرژی جهانی 30 درصد افزایش خواهد یافت و این افزایش عمدتاً به کشورهای درحالتوسعه مانند هند و چین اختصاص دارد. در مقابل، کشورهای توسعهیافته با وجود رشد اقتصادی، مصرف انرژی کمتری دارند. آیندۀ سیستم انرژی به تأمین تقاضا از طریق سبد متنوعی از منابع، شامل جایگزینی زغالسنگ با انرژیهای تجدیدپذیر و گاز طبیعی، وابسته است. همچنین تقاضا برای هیدروکربنهای مایع بهدلیل برقیسازی حملونقل و تمرکز بر امنیت انرژی کاهش مییابد (WEF, 2018)؛
• نوآوری: دومین محرک تغییر سیستم انرژی، نوآوری است. برخلاف تغییرات تدریجی گذشته، صنعت انرژی اکنون در حال تجربۀ تحولات پویاست. پیشرفت در فناوریهای خورشیدی، باد، ذخیرهسازی باتری و سوختهای نامتداول تعادل جهانی انرژی را تغییر دادهاند. همچنین فناوریهایی مانند شبکههای هوشمند و بلاکچین روابط بین مشتریان و تأمینکنندگان را دگرگون کردهاند و افقهای جدیدی برای آیندۀ سیستم انرژی گشودهاند (ibid.)؛
• توجهات زیستمحیطی: سومین محرک تغییر سیستم انرژی، توجهات فزایندۀ زیستمحیطی در مبحث انرژی است. سیستم انرژی در شکلگیری دوسوم کل گازهای گلخانهای جهانی نقش دارد. نیاز به عمل در قالب همکاریهای بینالمللی (نظیر توافقنامۀ پاریس) و تعیین اهداف ملی درخصوص کاهش تولید گازهای گلخانهای در کشورهایی مانند هند و چین صورت گرفته است (ibid.).
این محرکها تحول عظیمی را در سیستم انرژی جهانی رقم زده است. اما آنچه در این مسیر دنبال میشود، دستیابی به اهداف پایداری در حوزۀ انرژی یا به عبارتی مثلث انرژی است. مطابق شکل 1، پیگیری سیاستهای انرژی در کشورها باید به ترتیبی باشد که ضمن آنکه زمینهساز رشد و توسعۀ اقتصادی آنها باشد، دسترسی و امنیت انرژی را در آنها فراهم کند و پایداری محیطزیست را نیز سبب شود. مطابق با این سه هدف تأکید میشود هر کشوری باید مسیر راه خود را در گذار انرژی مشخص کند و مسلماً مسیری واحد برای همۀ کشورها وجود ندارد (WEF, 2013).
شکل 1. مثلث انرژی بهعنوان اهداف نهایی گذار انرژی پایدار
(source: WEF, 2013)
4. روش تحقیق
چارچوب مفهومی این تحقیق مبتنی بر مفهوم مثلث انرژی است. یکی از سؤالات اصلی مطالعۀ حاضر، تبیین مقولههای اصلی سیاستهای حوزۀ برق ذیل ابعاد مثلث انرژی و ارزیابی اثربخشی این سیاستهاست. برای شناسایی مقولههای اصلی سیاستهای حوزۀ برق و انرژی کشور از روش تحلیل کیفی مبتنی بر تحلیل مضمون استفاده شده است. مطابق این روش، اولین قدم، انتخاب اسناد سیاستی است. بر این اساس، از سال 1368 همزمان با اولین برنامۀ توسعۀ پنجسالۀ اقتصادی کشور تا برهۀ کنونی، مهمترین اسناد سیاستی انتخاب شدهاند (نک. جدول 1). این اسناد سیاستی یا بهصورت مستقیم در حوزۀ انرژی تدوین شده، یا در بخشی از آنها حوزۀ برق و انرژی مورد توجه بوده است. مضمون یا تم بیانگر اطلاعات مهمی دربارۀ دادههاست و تا حد، معنا و مفهوم الگوی موجود در مجموعهای از دادهها را نشان میدهد. با بهکارگیری این روش، با یک رویکرد استقرایی مؤلفههای ذیل هریک از ابعاد مثلث انرژی شناسایی شد. با توجه به محتوای بهدستآمده در مورد مؤلفههای ذیل هریک از ابعاد مثلث انرژی میتوان هماهنگی افقی، عمودی و توازن سیاستها را جهت ارزیابی اثربخشی سیاستهای تدوینشده بررسی کرد.
سؤال دیگر تحقیق نیز مرتبط با ارزیابی کارایی سیاستهای وضعشده است. برای بررسی کارایی سیاستها نیاز به انتخاب و محاسبۀ شاخصهای مناسب در هریک از ابعاد مثلث انرژی است. به این منظور در راستای هریک از ابعاد، شاخصهای مناسب با توجه به مراجع کاربردی (Singh, Bocca, & Gomez, 2019; Shaabn & Scheffran, 2017; WEF, 2018) انتخاب شد. قدم بعدی پس از انتخاب شاخصها، محاسبۀ آنهاست. در این خصوص، دادههای مورد نیاز برای محاسبۀ شاخصها، از اطلاعات ترازنامۀ انرژی از سال 1373 تا 1396 (آخرین ترازنامۀ انرژی انتشاریافته در زمان نگارش این مقاله، سال 1396 بوده است) جمعآوری و محاسبات شاخص برای سالهای مختلف انجام و نمودارهای مرتبط ترسیم شد.
جدول 1. اسناد سیاستی منتخب حوزۀ برق و انرژی
نام اسناد مورد بررسی برنامۀ اول توسعه (1368)، سیاستهای کلی برنامۀ دوم توسعه (1372)، برنامۀ دوم توسعه (1373)، سیاستهای کلی برنامۀ سوم توسعه (1378)، برنامۀ سوم توسعه (1379)، سیاستهای کلی نظام در زمینۀ انرژی (1379)، سند چشمانداز بیستسالۀ کشور (1382)، سیاستهای کلی برنامۀ چهارم توسعه (1382)، قانون بودجۀ کشور در سال 1383 (اسفند 1382)، برنامۀ چهارم توسعه (1383)، قانون اصلاح مادۀ 3 قانون برنامۀ چهارم توسعۀ اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (1383)، سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی (1384)، قانون استقلال شرکتهای توزیع نیروی برق در استانها (1384)، سیاستهای فرابخشی مدیریت انرژی بند «ج» مادۀ 155 قانون برنامۀ چهارم (1386)، سند توسعۀ بخشی برق و انرژیهای نو، بند «الف» مادۀ 155 برنامۀ چهارم (1386)، سیاستهای توسعۀ بخشی نفت و گاز موضوع بند «ه» مادۀ 155 قانون برنامۀ چهارم (1386)، قانون الحاق دولت ایران به پروتکل کیوتو (1387)، سیاستهای کلی برنامۀ پنجم توسعه (1387)، قانون هدفمندی یارانهها (1388)، سیاستهای کلی اصلاح الگوی مصرف (1389)، برنامۀ پنجم توسعه (1389)، نقشۀ جامع علمیکشور (1389)، قانون اصلاح الگوی مصرف (1389)، برنامۀ راهبردی وزارت نیرو (1390)، قانون عضویت ایران در آژانس انرژیهای تجدیدپذیر، (1391)، سند الگوی اسلامی ایرانی پیشرفت (1394)، سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی (1392)، سند توسعۀ انرژیهای تجدیدپذیر (1393)، سیاستهای کلی برنامۀ ششم توسعه (1394)، سیاستهای کلی محیطزیست (1394)، قانون حمایت از صنعت برق کشور (1394)، برنامۀ ششم توسعه (1396)، سند ملی راهبرد انرژی کشور (1396)، برنامۀ جامع انرژی (1399)
5. یافتههای تحقیق
با توجه به آنچه در روش تحقیق توضیح داده شد، ابتدا نتایج تحلیل محتوای کیفی اسناد سیاستی منتخب در راستای هریک از ابعاد مثلث انرژی به تفکیک بیان شده است. همچنین به منظور ارزیابی کارایی سیاستها، وضعیت شاخصهای درنظرگرفتهشده ذیل هریک از ابعاد مثلث انرژی و مرتبط با هریک از مؤلفههای استخراجشده بررسی شده است.
5ـ1. مؤلفههای ذیل محور رشد و توسعۀ اقتصادی
5ـ1ـ1. صادرات برق و انرژی به منظور ارزآوری برای کشور
نتایج تحلیل محتوای اسناد سیاستی نشان داد یکی از اهداف مهم در حوزۀ انرژی که در تمام دورههای مورد بررسی همیشه برجسته بوده، ارزآوری از صادرات منابع انرژی برای کشور بوده است. این سیاست ابتدا متمرکز بر نفت بود، اما بعدها صادرات گاز و صادرات برق نیز مورد توجه قرار گرفت. پس از روی کارآمدن دولت پنجم و همزمان با پایان جنگ تحمیلی، مهمترین دغدغۀ دولت بازسازی ویرانیهای جنگ و قرارگیری کشور در ریل توسعه بود. لذا کشور به منابع ارزی بهشدت وابسته بود. با توجه به سابقۀ تاریخی وابستگی منابع ارزی کشور به درآمد نفتی، در برنامۀ اول توسعه، سیاستگذاران بر توسعۀ سرمایه گذاری در میادین نفتی و رشد صادرات نفت تأکید کردند.
«رشد حاصله در بخش نفت بهعلت انجام سرمایهگذاریهای لازم جهت افزایش امکان صدور نفت و همچنین افزایش تولید فرآوردههای نفتی صورت خواهد پذیرفت» (برنامۀ اول توسعه، 1368، مادۀ 1ـ2).
در دورههای زمانی بعدی نیز، در سیاست اتکا به درآمدهای نفتی تغییری حاصل نشد و در اسناد سیاستی حوزۀ انرژی در تمام دورهها (از زمان دولت پنجم تا دولت دوازدهم) سیاست توسعۀ اکتشاف منابع نفتی و تأکید بر صادرات نفت ملاحظه میشود. این وابستگی تا به آنجاست که در سند راهبرد انرژی کشور مصوب سال 1396 از نفت بهعنوان «موتور محرک توسعۀ اقتصادی» یاد شده است. هرچند از دولت هفتم به بعد تلاش شد با اتخاذ سیاستهایی، نظیر لزوم کاهش اتکای دولت به درآمدهای ارزی ناشی از نفت و ایجاد انتظام در درآمدهای ارزی از طریق صندوق توسعۀ ارزی و بعدها صندوق توسعۀ ملی، از وابستگی بودجۀ کشور به نفت کاسته شود، نتایج این سیاستها نشان میدهد تغییری در این روند ایجاد نشده است. از زمان دولت هفتم به بعد، سیاست صادرات گاز در اسناد سیاستی مورد توجه قرار گرفت:
«بهرهبرداری از موقعیت منطقهای و جغرافیایی کشور برای خریدوفروش و فرآوری و پالایش و معاوضه و انتقال نفت و گاز منطقه به بازارهای داخلی و جهانی» (سیاستهای کلی نظام در زمینۀ انرژی، 1379، بخش الف، بند 6).
«ارتقای جایگاه ایران در بازارهای بینالمللی و توسعۀ صادرات نفت خام و گاز طبیعی» (سند تلفیقی اسناد توسعۀ بخشی و فرابخشی برنامۀ چهارم توسعه، 1384).
چنانکه اشاره شد، سیاست صادرات گاز در تمام اسناد سیاستی متعاقب نیز مورد توجه سیاستگذاران کشور بوده است. اما شکل دیگری از صادرات انرژی مرتبط با برق بوده است. شروع شکلگیری مبحث صادرات برق پس از سیاست صادرات گاز بوده است.
«صادرات برق به منظور مقابله با ضربهپذیری درآمد حاصل از صادرات نفت و گاز» (سیاستهای اقتصاد مقاومتی، 1392).
به منظور بررسی کارایی سیاست صادرات منابع برق و انرژی از شاخص سهم صادرات انرژی از تولید ناخالص ملی استفاده شده است. محاسبات این شاخص در دورۀ تاریخی مورد بررسی انجام شده است. شکل 2 روند تغییرات این شاخص را نشان میدهد.
شکل 2. سهم صادرات منابع مختلف انرژی از تولید ناخالص ملی (منبع: پژوهشگاه نیرو، 1399)
مطابق شکل 2، سهم صادرات انرژی از تولید ناخالص ملی برای نفت خام از سایر منابع انرژی بیشتر بوده است. به عبارتی، هرگاه شرایط سیاسی مناسب بوده، یعنی امکان فروش نفت کشور میسر بوده، قیمت جهانی نفت افزایش یافته و سهم درآمد نفتی از تولید ناخالص داخلی افزایشی بوده است. بعد از نفت، نفت کوره نیز که بهنوعی فرآوردۀ نفتی محسوب میشود، رتبۀ دوم را داشته و در سال 1396، 2.56 درصد از تولید ناخالص داخلی را به خود اختصاص داده است. بهرغم تأکیدهای سیاستها درخصوص صادرات گاز، رقم چشمگیری درخصوص سهم صادرات آن از تولید ناخالص ملی به چشم نمیخورد و عدد شاخص 1.3 درصد بوده است. همچنین در مورد صادرات برق نیز اعداد چشمگیر نیست و سهم صادرات برق در سال 1396 فقط 0.46 درصد تولید ناخالص داخلی کشور بوده است.
5ـ1ـ2. صادرات تجهیزات و خدمات فنی ـ مهندسی در بخش برق
علاوه بر سیاست صادرات انرژی برق، ساخت داخل تجهیزات مورد نیاز شبکههای برق و انرژی و ارتقای توانمندیهای داخلی در خدمات فنی ـ مهندسی حوزۀ انرژی محور دیگر سیاستها بوده است:
لزوم انتقال دانش فنی در رابطه با خرید ماشینآلات و تجهیزات در مورد طرحهای عمرانی وزارت نفت و نیرو و توجه به حداکثر استفاده از توان داخلی کشور در زمینههای طراحی و مهندسی و اجرا و ساخت و نصب تجهیزات و ماشینآلات از طریق مشارکت با شرکتهای ایران و یا واگذاری کار به آنها (برنامۀ اول توسعه، 1368، بند ج، تبصرۀ 29).
دولت موظف است در اجرای طرحهای عمرانی، از جمله طرحهای موضوع این تبصره توسط وزارتخانههای نفت، راه و ترابری، معادن و فلزات، صنایع، جهاد سازندگی، نیرو و غیره به هنگام عقد قرارداد با شرکتها و پیمانکاران خارجی بهنحوی اقدام نماید که شرکتهای خارجی ملزم به انتقال دانش فنی و آموزش نیروی انسانی باشند (برنامۀ دوم توسعه، 1373، تبصرۀ 22).
همزمان با این سیاستها، ساخت داخل محصولات مورد نیاز شبکۀ برق در کشور متحول شد و بسیاری از تجهیزات با انتقال فناوری از شرکتهای مطرح بینالمللی در کشور تولید داخل شد. سیاست داخلیسازی، چنانکه اشاره شد، بعد از جنگ تحمیلی در دهۀ هفتاد و اواسط دهۀ هشتاد به اوج رسید و سپس متوقف شد. یکی از اهداف توسعه و داخلیسازی تجهیزات مورد نیاز شبکۀ برق، علاوه بر خودکفایی و تأمین نیازهای داخلی کشور، کمک به توسعۀ صادرات غیرنفتی کشور بود. برای اینکه درکی از نتایج اجرای این سیاست با نگاه ارزآوری به کشور حاصل شود، در شکلهای 3 الف و 3 ب وضعیت صادرات کالا و تجهیزات و خدمات فنی ـ مهندسی بخش برق نشان داده شده است. همانطور که در این شکلها مشاهده میشود، روند صادرات کالا و تجهیزات صنعت برق در سال 1396 به 233میلیون دلار رسیده که بسیار ناچیز است. در مورد بخش خدمات نیز در سال 1396، این عدد 498میلیون دلار بوده است.
با توجه به آنچه در بخشهای پیشین اشاره شد، نقش صنعت برق در ارزآوری برای کشور در سه بخش موضوعیت دارد: 1. صادرات انرژی برق، 2. صادرات کالا و تجهیزات برق، 3. صادرات خدمات فنی ـ مهندسی. در مورد صادرات انرژی برق مشاهده شد که سهم صادرات برق از تولید ناخالص داخلی در سال 1396 فقط 0.46 بوده است. سهم صادرات کالا و تجهیزات برق و خدمات فنی ـ مهندسی نیز بهطور متوسط حدود 1 درصد از کل ارزش دلاری صادرات غیرنفتی کشور را در ده سال گذشته تشکیل میداده است. به این ترتیب، سهم صنعت برق در ارزآوری برای کشور با توجه به روند و اعداد برشمرده، فاصلۀ بسیاری با جایگاه درنظرگرفتهشده برای بخش برق در اسناد سیاستی دارد.
شکل 3 الف. صادرات کالا و تجهیزات صنعت برق
(منبع: اسدی، 1398) شکل 3 ب. صادرات خدمات فنی ـ مهندسی صنعت برق
(منبع: همان)
5ـ1ـ3. سهم فروش برق تولیدی از تولید ناخالص ملی
برق، مانند هر محصول دیگری، به میزان مشخصی در سال تولید میشود و با قیمتی نیز در اختیار مصرفکنندگان قرار میگیرد. به این ترتیب، میتوان سهم فروش این کالا را در هر سال از تولید ناخالص داخلی به دست آورد. شکل 4 روند تغییرات این شاخص را برحسب درصد و به سال 1390 نشان میدهد. اگر به اعداد توجه شود، با توجه به قیمت پایین برق در کشور، سهم فروش آن در تولید ناخالص داخلی کشور ناچیز بوده است؛ بهطوری که در سال 1396 این عدد فقط به 1.12 از تولید ناخالص ملی رسیده است.
شکل 4. روند تغییرات سهم برق تولیدی از تولید ناخالص ملی (منبع: پژوهشگاه نیرو، 1399)
5ـ1ـ4. بهرهوری در حوزۀ برق و انرژی
بخش مهم دیگری از سیاستهای انرژی کشور به حوزۀ بهرهوری برق و انرژی مرتبط است که تأثیرات مستقیم در اقتصاد ملی دارد. بهطور کلی بحث بهرهوری در برنامههای توسعۀ کشور، از برنامۀ چهارم توسعه مورد توجه قرار گرفت و در اسناد سیاستی متعاقب نیز هدفگذاریهای ملی درخصوص آن انجام شد. متناسب با اهمیت یافتن بهرهوری در اقتصاد کشور، موضوع بهرهوری انرژی (معکوس آن کاهش شدت انرژی) در اسناد سیاستی حوزۀ انرژی ذکر شد. در این خصوص در سند بخشی برق برنامۀ چهارم توسعه، هدفگذاری کمی درخصوص کاهش مصرف انرژی در بخشهای ساختمان، حملونقل و صنعت در بین سالهای 1382 تا 1388 در نظر گرفته شد (سند تلفیقی اسناد توسعۀ بخشی و فرابخشی برنامۀ چهارم توسعه، 1384). علاوه بر برنامههای توسعه، در سند ملی راهبرد انرژی کشور نیز اشاره شده بود افزایش بهرهوری و کاهش شدت انرژی در کشور به نصف تا پایان افق چشمانداز سند، یعنی سال 1420، برسد (سند ملی راهبرد انرژی کشور، 1396). برای اینکه مشخص شود با وجود این سیاستها و هدفگذاریهای کمّی، وضعیت شاخص شدت انرژی چگونه بوده، شاخص بهرهوری انرژی محاسبه شده است. وضعیت این شاخص برای کل حوزۀ انرژی در شکل 5 الف و بهرهوری در بخش برق در شکل 5 ب ترسیم شده است. در وضعیت بهینه باید شاخص شدت بهرهوری انرژی صعودی باشد، اما چنانکه در شکل 5 الف دیده میشود، روند این شاخص نزولی بوده است.
شکل 5 الف. روند تغییرات شاخص بهرهوری انرژی با واحد هزار ریال به ازای یک بشکه معادل نفت خام
(منبع: پژوهشگاه نیرو، 1399) شکل 5 ب. روند تغییرات شاخص بهرهوری برق با واحد هزار ریال به ازای یک بشکه معادل نفت خام
(منبع: همان)
5ـ1ـ5. تعرفههای برق و انرژی و یارانهها در این بخش
محور دیگری که در حوزۀ بهرهوری برق و انرژی مطرح میشود، اصلاح تعرفهها و یارانههای انرژی است که تأثیر بسیاری در اقتصاد ملی دارد. از زمان دولت پنجم، ضمن اینکه دسترسی همگانی به برق، بهعنوان یک خدمت اجتماعی، مطرح بوده است، در عین حال دغدغۀ سیاستگذار این بوده که این خدمت اجتماعی با هزینۀ قابل قبول عرضه شود؛ لذا از این دوره به بعد، در اسناد سیاستی، شاهد ذکر مواد قانونی مختلفی در این راستا هستیم:
در مورد کالاهای عمومی، نظیر آب، برق و گاز، گاز مایع، نفت سفید، بنزین، گازوئیل، نفت کوره، روغن موتور، مخابرات و پست، اصل کلیحرکت در جهت تأمین تدریجی هزینههای قابل قبول سرمایههای جدید و جاری شرکتهای تولیدکنندۀ این کالاها در طول برنامه خواهد بود. شاخص کلی در این مورد برابری قیمت کالاها یا خدمات مورد نظر با هزینۀ نهایی تولید آن است (برنامۀ اول توسعه، 1368، مادۀ 1ـ5).
با وجود بند قانونی مرتبط با افزایش تدریجی حاملهای انرژی، از جمله برق، در برنامۀ چهارم توسعه، مجلس هفتم در اواخر سال 1383طرح تثبیت قیمت حاملهای انرژی را با اصلاح مادۀ 3 قانون برنامۀ چهارم توسعه تصویب کرد.
قیمت فروش بنزین، نفت گاز، نفت سفید، نفت کوره و سایر فرآوردههای نفتی، گاز، برق و آب، همچنین نرخ خدمات فاضلاب، ارتباطات تلفن و مرسولات پستی در سال اول برنامۀ چهارم، قیمتهای پایان شهریور ۱۳۸۳ خواهد بود. برای سالهای بعدی برنامۀ چهارم، تغییر در قیمت کالاها و خدمات مزبور طی لوایحی که حداکثر تا اول شهریور هر سال تقدیم میشود، پیشنهاد و به تصویب مجلس شورای اسلامی میرسد (اصلاح مادۀ 3 قانون برنامۀ چهارم توسعه، 1383).
با توجه به تبعات طرح تثبیت قیمتها، رکود زیادی در صنعت برق حاکم شد و پس از گذشت چندین سال مجدداً مبحث تعدیل قیمتها مورد توجه قرار گرفت. اوج سیاستگذاری در این خصوص در زمان دولت دهم و قانون هدفمندی یارانههاست:
دولت مکلف است با رعایت این قانون قیمت حاملهای انرژی را اصلاح کند: جـ میانگین قیمت فروش داخلی برق بهگونهای تعیین شود که بهتدریج تا پایان برنامۀ پنجسالۀ پنجم توسعۀ اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران معادل قیمت تمامشدۀ آن باشد (قانون هدفمند کردن یارانهها، 1388، مادۀ 1، بند ج).
با وجود تصویب قانون هدفمندی یارانهها، بهدلیل عدم توفیق در اجرا، در اسناد سیاستی متعاقب دوباره بر واقعی کردن قیمتهای حاملهای انرژی تأکید میشود؛ بهطوری که در مادۀ 39 برنامۀ ششم توسعه ذکر میشود:
به دولت اجازه داده میشود که قیمت آب و حاملهای انرژی و سایر کالاها و خدمات یارانهای را با رعایت ملاحظات اجتماعی و اقتصادی و حفظ مزیت نسبی و رقابتی برای صنایع و تولیدات، بهتدریج تا پایان سال ۱۴۰۰ با توجه به مواد (۱)، (۲) و (۳) قانون هدفمند کردن یارانهها اصلاح نماید (قانون برنامۀ ششم توسعه، 1396، مادۀ 39).
برای بررسی کارایی سیاستهای وضعشده، در شکلهای 6 الف و 6 ب قیمت برق خانگی و برق صنعتی با توجه به شاخص CPI سال 1395 ترسیم شده است. چنانکه در شکل 6 الف مشاهده میشود، قیمت برق خانگی در سال 1396 به میزان 506.57 ریال رسیده است که حتی در مقایسه با سال 1373 که قیمت برق 574.1 ریال بوده، ارزانتر شده است. در این خصوص برق صنعتی وضع نامناسبتری دارد (نک. شکل 6 ب).
شکل 6 الف. روند تغییرات قیمت برق خانگی در ایران
(منبع: پژوهشگاه نیرو، 1399) شکل 6 ب: تغییرات قیمت برق صنعتی در ایران
(منبع: همان)
علاوه بر مبحث تعرفههای برق و انرژی، شاخص دیگر مورد توجه در این بخش یارانههای بخش برق و انرژی است. محاسبات یارانۀ برق در دو بخش انجام شده است. در بخش اول، یارانۀ سوخت نیروگاه مورد توجه بود (نک. شکل 7 الف) و در بخش دوم پس از تولید برق در نیروگاهها، برق بهصورت یارانه ای در اختیار مصرفکنندگان قرار میگیرد و لذا در این بخش نیز محاسبات یارانههای مصرفکنندۀ برق انجام شده است (نک. شکل 7 ب). به این ترتیب، با محاسبۀ مجموعۀ یارانهها میتوان گفت یارانۀ توزیعشدۀ کل صنعت برق در سال1396 به میزان 14.28درصد از تولید ناخالص ملی کشور بوده است.
شکل 7 الف. روند تغییرات شاخص سهم یارانههای سوخت نیروگاهها (منبع: پژوهشگاه نیرو، 1399) شکل 7 ب: روند تغییرات شاخص سهم یارانۀ برق به مصرفکنندگان مختلف (منبع: همان)
5ـ2. مؤلفههای محور دسترسی و امنیت برق و انرژی
5ـ2ـ1. دسترسی برق و انرژی با هدف محرومیتزدایی و برقراری عدالت اجتماعی
با شروع برنامۀ اول توسعه، یکی از مهمترین اقدامات دولت توسعۀ شبکۀ برق به سراسر کشور بود. نبودِ برق در سطح خانوارها، چه شهری و چه روستایی، نوعی محرومیت تلقی میشده است (با توجه به خاموشیهای گسترده در زمان جنگ و شعارهای محرومیتزدایی پس از پیروزی انقلاب اسلامی). لذا گسترش شبکۀ سراسری برق به تمام نقاط کشور خدمت اجتماعی در نظر گرفته شد. البته در سالهای بعد، همین سیاست در مورد گازرسانی سراسری کشور مشاهده میشود.
توزیع سالانۀ اعتبارات سرمایهگذاریهای ثابت بین استانهای مختلف در طول برنامه باید بهگونهای صورت پذیرد که در انتهای برنامه، برخورداری بخشهای محروم از امکانات آموزشی ـ بهداشتی و راه مناسب روستایی، اشتغال و برقرسانی برمبنای گزارش اجمالی شناسایی بخشهای محروم (مرحلۀ ششم) سازمان برنامه و بودجه حداقل مطابق برخورداری بخشهای غیرمحروم در سال 1368 باشد (برنامۀ اول توسعه، 1368، تبصرۀ 5).
توسعۀ گازرسانی به شهرها و روستاها در راستای ارتقای عدالت اجتماعی برقرسانی به روستاها و افزایش خانوارهای تحت پوشش و اعمال تعرفههای مخفف برای مصرف برق خانوارهای کمدرآمد و مناطق گرمسیر (سند تلفیقی اسناد توسعۀ بخشی و فرابخشی برنامۀ چهارم توسعه، 1384).
در بحث دسترسی انرژی میتوان گفت مجموعۀ سیاستها نشان میدهد ابتدا برقرسانی و سپس گازرسانی به تمامی نقاط کشور، بهمنزلۀ خدمت اجتماعی، مورد توجه دولتها بوده است. نتیجۀ اجرای این سیاست، توسعۀ شبکۀ عنکبوتی برق و گاز در سراسر کشور بوده و ایران جزء معدود کشورهای دنیاست که همزمان شبکۀ برق و گاز را به سراسر کشور توسعه داده است. اما نکتۀ درخور توجه این است که نگاه سیستماتیکی در نحوۀ برقرسانی و گازرسانی کشور وجود نداشته است. با مرور اسناد سیاستی موارد معدودی در این خصوص وجود دارد که البته در عمل مورد توجه قرار نگرفته است.
«برقرسانی به روستاهای استانهای گرمسیری و گازرسانی به شهرهای سردسیر و روستاها تا شعاع پنجکیلومتری تا پایان برنامهۀدوم توسعه انجام پذیرد» (برنامۀ دوم توسعه، 1373، بند ن، تبصرۀ 19).
«تأمین برق روستاهای دور از شبکه با استفاده از منابع تجدیدپذیر انرژی تأمین شود» (سند تلفیقی اسناد توسعۀ بخشی و فرابخشی برنامۀ چهارم توسعه، 1384).
در آمار انتشاریافتۀ صنعت برق ذکر شده است که شاخص نرخ دسترسی به برق در کشور به نزدیک 100 درصد رسیده است؛ اما این سؤال مطرح میشود که با وجود توسعۀ شبکۀ عظیم برق، تا چه حد مصرف نهایی انرژی کشور در بخشهای مختلف مصرفکننده، وابسته به برق شده است. در پاسخ به این پرسش، از شاخص نرخ نهایی مصرف برق استفاده میشود. روند تغییرات این شاخص در شکل 8 ترسیم شده است. چنانکه در شکل مشاهده میشود، در سال 1396 سهم برق در کل مصرف انرژی به عدد 13.8 درصد رسیده است. هرچند روند افزایشی است، میانگین سهم برق در مصرف نهایی در سطح جهانی بیش از 20 درصد بوده است و پیشبینی میشود این سهم با افزایش حملونقل برقی و پدیدۀ برقیسازی در سالهای آینده به 33 درصد برسد.
شکل 8. روند تغییرات شاخص نرخ مصرف برق در کل مصرف انرژی (منبع: پژوهشگاه نیرو، 1399)
5ـ2ـ2. امنیت عرضۀ برق و انرژی
یکی از سیاستهای مهم در بخش انرژی کشور که از برنامۀ اول توسعه در اسناد سیاستی نمود پیدا کرده، جایگزینی گاز بهجای نفت در بخش مصرف داخلی (در بخشهای سهگانۀ تولید برق، حملونقل و گرمایش) بوده است. در زمان شروع برنامۀ اول توسعه، بخش عمدۀ مصرف داخلی متکی بر فرآوردههای نفتی بود، اما چنانکه در بخش اقتصادی توضیح داده شد، هدف اصلی سیاستگذاران پس از جنگ این بود که با فروش نفت بیشتر، حداکثر ارزآوری برای کشور فراهم شود. لذا با سوق دادن مصرف داخلی بهسمت گاز طبیعی، از ظرفیت آزادشدۀ نفت به منظور صادرات بهرهبرداری شود. با این نگاه در سیاستهای برنامۀ اول توسعه، مشخصاً جایگزینی بیشترین مقدار گاز طبیعی بهجای فرآوردههای نفتی و سایر سوختهای انرژیزا هدف قرار گرفت.
«جانشین نمودن بیشترین مقدار از گاز طبیعی بهجای فرآوردههای نفتی و سایر سوختهای انرژیزا و توزیع گاز بهترتیب برای مصارف نیروگاهها، صنایع، تجاری و خانگی با اولویت مناطق پرمصرف کشور، مناطق سردسیر و نواحی نزدیک» (برنامۀ اول توسعه، 1368، بخش ب، خطیمشیها، بند 45ـ4).
در سیاستهای کلی نظام در زمینۀ انرژی نیز دوباره بر این امر تأکید شد؛ بهطوری که در یکی از سیاستهای کلی انرژی، افزایش ظرفیت گاز و حداکثر جایگزینی آن با فرآوردههای نفتی ذکر شد.
«افزایش ظرفیت تولید گاز، متناسب با حجم ذخایر کشور به منظور تأمین مصرف داخلی و حداکثر جایگزینی با فرآوردههای نفتی (سیاستهای کلی نظام در زمینۀ انرژی، 1379، بخش الف، بند 6).
نتیجۀ اجرای این سیاستها آن شده است که بیش از 70 درصد مصرف نهایی انرژی کشور وابسته به گاز شده و سایر مصادیق انرژی، نظیر خورشیدی و بادی، کمتر مورد توجه قرار گرفته است. از منظر امنیت عرضۀ انرژی، یکی از شاخصهای مهمْ تنوع در سبد انرژی است. به عبارتی اگر کشوری فقط بر یک منبع انرژی تمرکز کند، امنیت انرژی خود را آسیبپذیر کرده است. شاخص تنوع در منابع انرژی یکی از شاخصهای مورد توجه در بحث امنیت انرژی است. روند این شاخص طی سالهای گذشته در شکل 9 الف ترسیم شده است. با توجه به اینکه در سال 1368 تأمین بیشتر انرژی کشور بر عهدۀ نفت بوده، این شاخص وضع مناسبی نداشته است. در سالهای متعاقب وضعیت شاخص نزولی شده است؛ یعنی با سیاست جایگزینی گاز در مصرف داخلی بهجای نفت (شکل 9 ب) تنوع در سبد انرژی ایجاد شده است؛ اما چنانکه در توضیحات ذکر شد، از آنجا که عمدۀ مصرف داخلی صرفاً بر گاز متکی شده و سایر منابع انرژی اولیه مورد توجه قرار نگرفته است، روال نزولی این شاخص به معنای وضعیت بهینه نیست.
شکل 9 الف. روند تغییرات شاخص HHI عرضۀ انرژی اولیه در سالهای مختلف (منبع: پژوهشگاه نیرو، 1399)
شکل9 ب:روند تولید و مصرف گاز طبیعی طی سالهای گذشته
(منبع: همان)
علاوه بر مبحثی که درخصوص تنوع در منبع انرژی اولیۀ کشور وجود دارد، تنوع در سبد تولید برق نیز حائز اهمیت است. در بخش نیروگاهی، اسناد سیاستی نشان میدهد با توجه به نیاز کشور به برق از همان برنامۀ اول توسعه، گسترش شبکۀ برق کشور مبتنی بر برق فسیلی هدف قرار گرفت. در برنامۀ اول توسعه، ضمن اهمیت دادن به توسعۀ نیروگاههای حرارتی، بسترسازی برای ساخت داخل آنها و استفاده از ظرفیتهای داخلی در ساخت نیروگاههای حرارتی مورد توجه دولت بود.
شکلگیری شرکتهای سازندۀ تجهیزات صنعت برق و همچنین شرکتهایی نظیر مپنا، بزرگترین پیمانکار نیروگاههای حرارتی در کشور، نمود اجرای این سیاست است. در دورههای بعدی نیز با توجه به تقاضای افزایشی کشور به برق، توسعۀ نیروگاههای حرارتی تداوم پیدا میکند. از دولت دهم به بعد، تغییری که در توسعۀ نیروگاههای حرارتی دنبال میشود، تبدیل نیروگاههای معمول بخاری و گازی به سیکل ترکیبی برای ارتقای بازده نیروگاهها بوده است؛ بهطوری که در برنامۀ پنجم توسعه ذکر شده است:
به منظور تنوع در عرضۀ انرژی کشور، بهینهسازی تولید و افزایش راندمان نیروگاهها، کاهش اتلاف و توسعه تولید همزمان برق و حرارت، شرکت توانیر و شرکتهای وابسته و تابعۀ وزارت نیرو موظفاند: الف) با استفاده از منابع حاصل از فروش نیروگاههای موجود یا در دست اجرا و سایر اموال و داراییهای شرکتهای مذکور و با رعایت قانون نحوۀ اجرای سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم (44) نسبت به پرداخت یارانۀ خرید برق از تولیدکنندگان برق پراکنده با مقیاس کوچک و ظرفیتهای تولید برق مشترکین از طریق عقد قراردادهای بلندمدت و همچنین تبدیل تا دوازدههزار (12.000) مگاوات نیروگاه گازی به سیکل ترکیبی اقدام نمایند (برنامۀ پنجم توسعه، 1389، مادۀ 133).
توجه به نیروگاههای هستهای نوعی دیگر از تنوعبخشی به سبد تولید برق کشور بوده است. نخستین بار در سیاستهای کلی نظام در زمینۀ انرژی مصوب سال 1379، مبحث حمایت از نیروگاههای هستهای مطرح میشود و برای نیروگاههای هستهای وظیفۀ تأمین سهمی از انرژی کشور لحاظ میگردد. در اسناد سیاستی دیگر نیز توسعۀ نیروگاههای هستهای مورد توجه قرار میگیرد.
به منظور استفادۀ صلحآمیز از انرژی هستهای برای تولید برق، دولت در طول برنامه اقدامات زیر را انجام دهد: 1. تدوین برنامۀ بیستسالۀ تولید برق از انرژی هستهای، 2. مکانیابی برای احداث نیروگاههای هستهای و توسعۀ چرخۀ سوخت هستهای، 3. استفاده از روشهای مختلف سرمایهگذاری داخلی و خارجی برای احداث نیروگاههای هستهای... (همان، مادۀ 135، بند ب).
در برنامۀ ششم نیز، ارتقای آگاهیها و پذیرش اجتماعی و مشارکتافزایی در دستیابی به توسعۀ پایدار برق هستهای مورد توجه قرار گرفته و بالاخره در سند ملی راهبرد انرژی و برنامۀ اجرایی طرح جامع انرژی در دولت دوازدهم هم نیروگاههای هستهای مطرح بوده و هدفگذاری کمّی در مورد آن انجام شده است؛ بهطوری که تولید برق واحد یکم نیروگاه اتمی بوشهر و احداث واحدهای 2 و 3 نیروگاه اتمی بوشهر به ظرفیت 2114 مگاوات در برنامۀ اجرایی ذکر شده است (برنامۀ اجرایی طرح جامع انرژی، 1399).
در میان سایر منابع تولید برق توجه به نیروگاههای حرارتی زغالسنگی در متن قانون حمایت از صنعت برق در دولت یازدهم ذکر شده است؛ حال آنکه روندهای جهانی روند معکوسی را در خصوص توسعۀ این نیروگاهها نشان میدهد.
«به منظور اجرای طرحهای افزایش ظرفیت نیروگاهها و استفاده از حداکثر امکانات موجود کشور و کاهش وابستگی تولید برق به گاز و نفت، احداث و توسعۀ نیروگاه حرارتی زغالسوز مورد توجه قرار بگیرد» (قانون حمایت از صنعت برق کشور، 1394).
توجه به نیروگاههای آبی بزرگ از همان برنامۀ اول توسعه با شروع نهضت سدسازی در دولت سازندگی آغاز شد. در برنامۀ پنجم توسعه نیز حمایت از توسعۀ نیروگاههای برق آبی با مشارکت بخش خصوصی مورد توجه و حمایت سیاستگذاران قرار میگیرد.
سرمایهگذاری و مالکیت، مدیریت و بهرهبرداری سدها و شبکههای آبرسانی با حفظ کلیۀ حقوق حقابهبران، توسط بنگاهها و نهادهای عمومی غیردولتی و بخشهای تعاونی و خصوصی با رعایت سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم (44) قانون اساسی و قانون مربوط مجاز است (برنامۀ پنجم توسعه، 1389، مادۀ 142، بند ب).
در دولت یازدهم و دوازدهم نیز، این امر مورد توجه بوده است که نمود مشخص آن در برنامۀ اجرایی طرح جامع انرژی است که هدفگذاریهای کمّی برای توسعۀ این نیروگاهها در کشور تا سال 1400 در نظر گرفته شده است.
انرژیهای تجدیدپذیر نوع دیگری از انرژی است که در سیاستهای دورههای زمانی مورد بررسی به آن پرداخته شده است. در برنامۀ دوم توسعه، اولین بار در اسناد توسعهای کشور، استفاده از انرژیهای پاک مورد توجه قرار میگیرد.
«استفادۀ بهینه از انرژی از طریق تغییر الگوی مصرف، افزایش بهرهوری انرژی مصرفی و استفاده از انرژیهای پاک و جانشین» (برنامۀ دوم توسعه، 1373، مادۀ 10، بند 7).
در دورههای بعد نیز، سیاستگذاری در راستای این انرژیها به چشم میخورد. در برنامۀ پنجم، توسعۀ پنجهزار مگاوات انرژی بادی و خورشیدی در طی سالهای برنامه در نظر گرفته میشود. در برنامۀ ششم نیز ذکر میشود که دستکم 5 درصد ظرفیت برق کشور به این انرژیها اختصاص یابد (برنامۀ ششم توسعه، 1396، مادۀ 50) و در برنامۀ اجرایی طرح جامع انرژی برای سال 1400، هدف 1700 مگاوات برای آن تعیین میشود (برنامۀ اجرایی طرح جامع انرژی، 1399).
چنانکه مشاهده میشود، با اینکه به نظر میرسد توسعۀ تجدیدپذیرها به منظور پایداری محیطزیست و تنوع در سبد انرژی کشور مورد توجه است، در همین راستا نوعی ناهماهنگی سیاستی مشاهده میشود؛ بهطوری که مبنای تعیین اعداد هدفگذاریشده و تفاوت در هدفگذاریهای کمّی مشخص نیست. علاوه بر توسعۀ نیروگاههای تجدیدپذیر، توسعۀ نیروگاههای تولید پراکنده مانند CHP گازی کوچک هم در اسناد سیاستی مورد توجه قرار گرفته است. در برنامۀ اجرایی طرح جامع انرژی نیز هدفگذاری کمّی تا افق 1400 برای توسعۀ نیروگاههای تولید پراکنده در نظر گرفته شده، بهطوری که ظرفیت تولید برق آنها به رقم 1410 مگاوات برسد (برنامۀ اجرایی طرح جامع انرژی، 1399).
در این بخش نیز، به منظور ارزیابی کارایی سیاستهای تنوعبخشی به منابع تولید برق، از شاخص HHI تنوع در منابع تولید برق استفاده میشود. شکل 10 روند این شاخص را طی سالهای گذشته نشان میدهد. چنانکه مشاهده میشود، این شاخص در سال 1396 به عدد 0.858 رسیده است که مناسب نیست. توجه به ظرفیت نیروگاههای نصبشدۀ مختلف در کشور نشان میدهد حجم زیاد ظرفیت تولید برق کشور همچنان وابسته به نیروگاههای حرارتی فسیلی است. چنانکه در تفسیر شاخص HHI اشاره شد، هرچه این شاخص به صفر نزدیکتر باشد، وضعیت بهتر، یعنی تنوع بالاتر در سبد تولید برق کشور، را نشان میدهد.
شکل 10. روند تغییرات شاخص HHI تولید برق در طول سالهای مختلف (منبع: پژوهشگاه نیرو، 1399)
5ـ2ـ3. امنیت تقاضای برق و انرژی
در بهرهوری بخش برق، علاوه بر شاخص کلی که نمودار آن در شکل 5 ب ترسیم شد، میتوان وضعیت بهرهوری را در بخشهای مختلف مصرفکنندۀ برق (کشاورزی، صنعتی، تجاری و عمومی) نیز محاسبه کرد؛ به این ترتیب که با توجه به ارزشافزودهای که هریک از بخشهای ذکرشده در اقتصاد ملی کشور طی سالهای گذشته ایجاد کردهاند و همچنین میزان برق مصرفی آنها، شاخص بهرهوری برق را در آن بخش محاسبه کرد. نتیجۀ نهایی در شکل 11 ترسیم شده است. چنانکه مشاهده میشود، در طی سالهای مختلف، بخش تجاری در رتبۀ اول بهرهوری برق و سپس بخشهای عمومی، صنعتی و کشاورزی بوده است. ضمن اینکه روند بهرهوری برق در تمام بخشهای یادشده نزولی بوده است.
شکل 11. روند تغییرات شاخص بهرهوری برق در بخشهای مختلف مصرف با واحد هزار ریال به ازای یک بشکه معادل نفت خام (منبع: همان)
5ـ2ـ4. بهرهوری در فرایند تولید، انتقال و توزیع برق
سیاست ارتقای بهرهوری در فرایندهای تولید، انتقال و توزیع برق نیز در اسناد سیاستی آمده است. مصداق بهرهوری در بخش تولید برق، ارتقای بازده نیروگاهها و در بخشهای انتقال و توزیع، کاهش تلفات است. این سیاست تا قبل از دولت دهم بهصورت پراکنده در اسناد سیاستی حوزۀ انرژی مشاهده میشد.
«بهبود بهرهبرداری از تأسیسات صنعت برق کشور از طریق افزایش ضریب بهرهبرداری، ضریب بار و راندمان حرارتی نیروگاهها و کاهش تلفات انرژی در شبکههای انتقال و توزیع» (برنامۀ اول توسعه، 1368، بند 48ـ4).
همزمان با دولت دهم، بحث بهرهوری انرژی در نظر سیاستگذاران جایگاه ویژهای یافت؛ بهطوری که در سیاستهای کلی اصلاح الگوی مصرف ذکر شد:
«اولویت دادن به افزایش بهرهوری در تولید، انتقال و مصرف انرژی در ایجاد ظرفیتهای جدید تولید انرژی» (سیاستهای کلی اصلاح الگوی مصرف، 1389، بند 7).
به عبارتی سیاستگذار بهرهوری در فرایندهای تولید و انتقال و مصرف انرژی را مهمتر از بخش عرضه و ایجاد ظرفیتهای جدید تولید برق میداند. از دولت دهم به بعد، هدفگذاری کمّی درخصوص بهرهوری فرایند تولید، انتقال و توزیع انجام میشود.
«وزارت نیرو موظف است به منظور افزایش بازدهی و ضریب بهرهوری نیروگاهها ۱. موافقت اصولی برای ایجاد نیروگاهها با بازده پنجاهوپنج تا شصت درصد (۵۵% تا۶۰%) صادر نماید» (برنامۀ ششم توسعه، 1396، مادۀ 44).
بنابراین افزایش بازده نیروگاههای حرارتی و کاهش تلفات در شبکۀ انتقال و توزیع در بخش برق مقولۀ دیگری در سیاستگذاریهای بهرهوری برق و انرژی تا قبل از مصرفکنندگان نهایی در اسناد سیاستی بوده است. به منظور بررسی کارایی این سیاست، از شاخص بازده تولید برق استفاده میشود. شکل 12 روند تغییرات بازده نیروگاههای حرارتی را در طول سالهای مختلف نشان میدهد. بهطور کلی روند بازده نیروگاههای حرارتی از سال 1386 تا 1392 صعودی بوده است. البته در سال 1396، میانگین بازده نیروگاه حرارتی به 37.16 درصد رسیده است که با اعدادی که در اسناد سیاستی هدفگذاری شده، همچنان فاصله دارد.
شکل 12. روند تغییرات شاخص بازده نیروگاههای حرارتی (منبع: پژوهشگاه نیرو, 1399)
5ـ2ـ5. مدیریت مصرف برق و انرژی در مصرفکنندگان نهایی
بخش مهم دیگری از سیاستهای امنیت انرژی در بخش تقاضا، معطوف به مصرفکنندگان نهایی در بخشهای خانگی، حملونقل، صنعت و کشاورزی بوده و تنوع ابزارهای سیاستی در این خصوص گسترده بوده است. اولین سیاست مهم اصلاح تعرفهگذاری و حذف تدریجی یارانههای انرژی است که شرح کامل آن در بخش پیشین آمده است. بخش دیگر سیاستهای مصرف بر موارد تکنولوژیک، نظیر تعیین مشخصات فنی در سیستمها و تجهیزات انرژیبر و یا فناوریهای کاربردی در بخش مدیریت مصرف بوده است.
«تعیین مشخصات فنی در سیستمها و تجهیزات انرژیبر و الزام تولیدکنندگان و واردکنندگان به آن» (برنامۀ دوم توسعه، 1373، بند و تبصره 19).
«اجرای طرحهای بهینهسازی و کمک به اصلاح و ارتقای فناوری وسایل، تجهیزات کارخانجات و سامانههای مصرفکنندۀ انرژی در جهت کاهش مصرف انرژی و آلودگی هوا و توانمندسازی مردم در کاربرد فناوریهای کممصرف» (برنامۀ چهارم توسعه، 1383، بند 5 مادۀ 3).
در برنامۀ پنجم توسعه نیز بر استفاده از کنتورهای هوشمند تأکید شد؛ به این ترتیب که وزارت نیرو مجاز است برای مدیریت بار شبکۀ برق کشور در طول برنامه، مشترکین کشور را به کنتور هوشمند مجهز کند. بخش دیگر سیاستها در این حوزه از نوع سیاستهای تنظیمی بوده است؛ برای نمونه در برنامۀ دوم توسعه تنظیم ساعت کار اصناف، تنظیم برنامۀ فصلی کارخانجات و صنایع مورد توجه قرار گرفت و در برنامۀ سوم نیز این سیاست ذکر شد. تسهیلات و حمایتهای مالی از طرحهای اصلاح مصرف انرژی و فعالیتهای تحقیقاتی مختلف سیاست دیگر در بخش مدیریت مصرف بوده است. در برنامۀ دوم توسعه اعطای تسهیلات مالی برای اجرای عملیات اصلاح ساختار مصرف انرژی به صنایع و مؤسسات لحاظ شد:
به وزارتخانههای نیرو، نفت و صنایع و معادن اجازه داده میشود براساس دستورالعملی که حداکثر تا پایان سال اول برنامه به تصویب شورای اقتصاد میرسد، نسبت به اعمال مشوقهای مالی جهت رعایت الگوی مصرف و بهینهسازی مصرف انرژی، تولید محصولات کممصرف و با استاندارد بالا اقدام نمایند (قانون برنامۀ پنجم توسعه، 1389، مادۀ 134).
بخش دیگر سیاستها به استانداردسازی مصرف انرژی در مصرفکنندگان نهایی مختلف اختصاص داشت. نمود مشخص استانداردهای مصرف انرژی در قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی ذکر شده است:
وزارتخانههای نیرو و نفت موظف شده بودند با همکاری وزارت جهادکشاورزی، سازمان محیطزیست و مؤسسۀ استاندارد و تحقیقات صنعتی ایران معیار و استاندارد مصرف انرژی برای هر واحد سطح زیرکشت زراعی و باغی تدوین نمایند. همچنین در اجرای قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، وزارت مسکن و شهرسازی موظف شده بود آییننامـههای صرفهجویی مصرف انرژی در ساختمانها را با جهتگیری بهسوی ساختمان سبز تدوین نمایند. در این قانون همچنین این الزام آورده شده بود کلیۀ دستگاههای اجرایی و عمومی موظف بودهاند انجام ممیزی انرژی به منظور اجرا و کنترل سامانۀ مدیریت انرژی در ساختمانهای مربوطه و آموزش کارکنان خود اقدام نمایند (قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی، 1389).
سیاست مهم دیگر در بخش مدیریت مصرف انرژی، سیاستهای مرتبط با آموزش و فرهنگسازی در این خصوص بوده است. در برنامۀ دوم توسعه، به اهمیت نقشآفرینی آموزشوپرورش و صداوسیما در حوزۀ آموزش و آگاهیرسانی مدیریت مصرف انرژی اشاره شده است:
«اختصاص بخشی از مطالب کتب درسی مدارس و دانشگاهها به موضوع اهمیت آب و انرژی و مدیریت مصرف، ضرورت آموزش عمومی جامعه از طریق صداوسیما» (برنامۀ دوم توسعه، 1373، بند و تبصرۀ 19).
همچنین در اسناد حوزۀ انرژی برنامۀ چهارم توسعه، به اطلاعرسانی، آگاهسازی و ایجاد فرهنگ عمومی جهت استفاده از منابع تجدیدپذیر انرژی، آموزش نیروی انسانی متخصص جهت بهینهسازی مصرف انرژی و کاهش شدت انرژی اشاره شده است. اما بحث آموزش و فرهنگسازی مصرف بهصورت جامع با در نظر گرفتن نقش تمام نهادها در قانون اصلاح الگوی مصرف مورد توجه قرار گرفت؛ بهطوری که فهرست فعالیتهای آموزشی و فرهنگسازی مدیریت مصرف انرژی برای نهادهای مختلف از جمله آموزشوپرورش، صداوسیما، وزارت علوم، وزارت کار و امور اجتماعی، وزارت نیرو، وزارت فرهنگ و... در این قانون آورده شده و بهنوعی تمام این نهادها در این خصوص عهدهدار وظایفی شدهاند.
با وجود تنوع سیاستگذاری در حوزۀ مدیریت مصرف برق و انرژی، کارایی مجموعۀ این سیاستها نتایج مناسبی را نشان نمیدهد. مشاهده شد که بهرهوری برق و انرژی در کشور وضع مناسبی نداشته است. در این بخش نیز، از دو شاخص رشد سالانۀ مصرف نهایی برق به رشد سالانۀ جمعیت و شاخص رشد سالانۀ مصرف نهایی برق نسبت به رشد سالانۀ تولید ناخالص داخلی استفاده میشود. نمودار روند این شاخصها در شکلهای 13 الف و 13 ب ترسیم شده است. چنانکه مشاهده میشود، رشد سالانۀ مصرف برق در اغلب سالها از رشد سالانۀ جمعیت بیشتر بوده است. همچنین رشد سالانۀ مصرف برق با توجه به رشد سالانۀ تولید ناخالص داخلی نیز همین وضعیت را داشته است. به عبارتی، این نمودارها نشان میدهند رشد مصرف برق در کشور با رشد جمعیت و رشد تولید ناخالص داخلی کشور تناسب نداشته است.
شکل 13 الف. روند تغییرات شاخص رشد سالانۀ مصرف نهایی برق نسبتبه رشد سالانۀ جمعیت
(منبع: پژوهشگاه نیرو، 1399) شکل 13 ب. روند تغییرات شاخص رشد سالانۀ مصرف برق نسبتبه رشد سالانۀ تولید ناخالص داخلی (منبع: همان)
5ـ3. محور انرژی و پایداری محیطزیست
تحلیل اسناد سیاستی نشان میدهد در تمامی دورههای مورد بررسی، تمرکز اصلی سیاستگذاریهای برق و انرژی کشور متمرکز بر رشد و توسعۀ اقتصادی و دسترسی انرژی بوده است و سیاستهای مرتبط با مباحث زیستمحیطی کمتر مورد توجه قرار گرفتهاند و بندهای سیاستی اندکی در تمام اسناد سیاستی مورد بررسی در این خصوص مشاهده میشود:
«طرحها و پروژههای بزرگ تولیدی و خدماتی باید قبل از اجرا و در مرحلۀ انجام مطالعات امکانسنجی و مکانیابی براساس الگوهای مصوب شورایعالی حفاظت محیطزیست مورد ارزیابی زیستمحیطی قرار گیرد (برنامۀ دوم توسعه، 1373، بند الف، تبصرۀ 82).
دولت موظف است اقدامات زیر را جهت حفاظت از محیطزیست به عمل آورد: الف) نظارت بر ارزیابی راهبردی محیطزیست (SEA) در سیاستها و برنامههای توسعهای و ارزیابی اثرات زیستمحیطی (EIA) طرحهای بزرگ کلیۀ دستگاههای اجرایی و بخشهای خصوصی و تعاونی، نهادهای عمومی غیردولتی در پهنۀ سرزمینی از جمله مناطق آزاد تجاری و صنعتی براساس شاخصها، ضوابط و معیارهای پایداری محیطزیست (برنامۀ ششم توسعه، 1396، مادۀ 38).
علاوه بر سیاستهای داخلی، چند توافقنامۀ بینالمللی نیز در حوزۀ محیطزیست باید مورد توجه قرار بگیرد که یکی از بخشهای اصلی این توافقنامهها، حوزۀ انرژی است. در دولت نهم، تصویب قانون الحاق ایران به پیمان کیوتو مطرح شد. با مطالعۀ متن پروتکل مشخص میشود یکی از بخشهای اصلی مورد توجه در کاهش گازهای گلخانهای، حوزۀ انرژی بوده که بر مدیریت مصرف انرژی و استفاده از انرژیهای تجدیدپذیر تأکید شده است. در دولت یازدهم، قانون عضویت ایران در آژانس انرژیهای تجدیدپذیر تصویب میشود. سند سیاستی دیگر که میتوانست ارتباط مستقیمی میان سیاستهای انرژی و پایداری محیطزیست برقرار کند، پیوستن ایران به موافقتنامۀ پاریس است که هنوز نهایی نشده است.
به منظور ارزیابی کارایی سیاستهای انرژی و پایداری محیطزیست از شاخصهای مختلفی میتوان استفاده کرد. برای بررسی دقیقتر عملکرد بخش نیروگاهی و آثار زیستمحیطی آن شاخص، انتشار سرانۀ دیاکسیدکربن بخش نیروگاهی بررسی میشود. شکل 14 روند تغییرات شاخص میزان انتشار سرانۀ دیاکسیدکربن بخش نیروگاهی را نشان میدهد که روند افزایشی داشته است.
شکل 14. روند تغییرات شاخص میزان انتشار سرانۀ دیاکسیدکربن بخش نیروگاهی
(منبع: پژوهشگاه نیرو، 1399)
همچنین برای اینکه نقش بخش نیروگاهی در تولید دیاکسیدکربن مشخص شود، در شکل 15 میزان سرانۀ تولید این گاز در بخشهای مصرفکنندۀ انرژی (خانگی، تجاری و عمومی، صنعتی، حملونقل و کشاورزی) آمده است. در این شکل، از سال 1376 تا 1386 مقدار این شاخص در بخش نیروگاهی نزدیک به بخش حملونقل و حتی کمتر از بخش خانگی، تجاری و عمومی بوده است. اما از سال 1386 به بعد، بخش نیروگاهی بزرگترین تولیدکنندۀ دیاکسیدکربن در بخشهای مختلف مصرفکنندۀ انرژی شده است.
شکل 15. روند تغییرات شاخص میزان انتشار سرانۀ دیاکسیدکربن بخشهای مختلف
(منبع: همان)
6. نتیجه
بحث گذار انرژی به مقولهای جدی در سطح جهانی تبدیل شده است و کشورها در حال تطبیق نقشهراههای خود با ویژگیهای نوین سیستم انرژیاند. حتی کشورهای دارندۀ منابع فسیلی دریافتهاند برای نقشآفرینی در بازار بینالمللی انرژی باید با تحولات جدید همگام شوند. در اسناد بالادستی کشور، بر توجه به سیاستهای انرژی پایدار و توسعۀ انرژیهای تجدیدپذیر تأکید شده است؛ اما عمدتاً سیاستها دربارۀ محور اقتصادی و دسترسی انرژی بوده و در آنها پایداری محیطزیست بهشکل جدی مغفول مانده است. نبودِ هماهنگی در سیاستهای انرژی و برق، چه بهصورت افقی (بین نهادها) و چه بهصورت عمودی (بین سطوح مختلف سیاستگذاری) مشاهده میشود. برای مثال توسعۀ شبکههای برق و گاز بدون هماهنگی بین وزارت نیرو و وزارت نفت صورت گرفته است و توسعۀ تجدیدپذیرها با سیاستهای دسترسی برق هماهنگی ندارد. همچنین تعدد اسناد سیاستی و نبود ارتباط مؤثر میان آنها، مشکلاتی را در اجرای سیاستها ایجاد کرده است. بررسیهای انجامشده نشان میدهد عملکرد واقعی حوزۀ برق و انرژی از اهداف سیاستهای مصوب فاصله دارد و پایداری سیاستها در چهل سال اخیر به عدم تحول در سیستم انرژی وابسته به نفت مرتبط میشود. به طور کلی میتوان گفت نوعی ثبات و پایداری سیاستی در تمام دورههای مورد بررسی مشاهده میشود. در مبحث سیاستگذاری عمومی بیان میشود نه ثبات و نه تغییر سیاست بهخودیخود اصالت ندارند، بلکه سیاستها باید سبب حفظ منافع ملی کشور شود. این موارد نشاندهندۀ نیاز به تدوین یک برنامۀ تحول برای گذار در حوزۀ برق و انرژی است که باید بهشکل نقشهراه با زمانبندی مشخص طراحی و اجرا شود تا صنعت برق آماده حرکت بهسمت سیاستهای انرژی پایدار گردد.
ملاحظات اخلاقی
حامی مالی: این مقاله حامیمالی ندارد.
مشارکت نویسندگان: تمام نویسندگان در آمادهسازی این مقاله مشارکت کردهاند.
تعارض منافع: بنا به اظهار نویسندگان، در این مقاله هیچگونه تعارض منافعی وجود ندارد.
تعهد کپیرایت: طبق تعهد نویسندگان، حق کپیرایت (CC) رعایت شده است.
