بررسی نقش تمرکز زدایی در تحقق سلامت اداری

مقدمه و مسئله پژوهش

ارائه بهینه خدمات عمومی مستلزم وجود سازمان­هایی است که مجهز به نظام اداری سالم باشند. این سازمان‌ها قادر به تصمیم سازی و تصمیم‌گیری‌های درست، بجا و مناسب هستند و در ارائه خدمات به صورت کارآمد و اثربخش عمل می­کنند. سلامت اداری و سازمانی از نظر مفهومی و کارکردی، مزایای قابل‌ملاحظه‌ای در زمینه تحلیل کارآمدی و اثربخشی نظام اداری دارد. «نبود سلامت به معنی بیماری و نارسایی در یک موجود زنده است. بروز یک بیماری جدی ممکن است به آسیب­دیدگی جبران ناپذیر موجود زنده، یا حتی به مرگ آن منتهی شود. از سوی دیگر، فارغ بودن از بیماری نیز بدان معنا نیست که موجود زنده بهینه عمل می­کند زیرا ارگانیسم ممکن است سالم باشد ولی به وظیفه و کارکردهای خویش عمل نکند. از این­رو، در قلمروهای پزشکی و بهداشت روانی، مفهوم سلامت کامل یا سلامت مثبت مورد توجه قرار گرفته است. در حالت سلامت مثبت، موجود زنده ضمن انجام وظیفه، به رشد و شکوفایی خود ادامه می‌دهد. کاربرد مفهوم سلامت به حوزه علوم رفتاری و تلقی سازمان‌های اداری به مثابه موجودات زنده، جذابیت­های زیادی خواهد داشت»(احمدی،1379: 11). اگر در نظام اداری مقصود دستیابی به سلامت مثبت یا سلامت کامل باشد، باید عوامل مختلف تأثیرگذار بر آن را مورد توجه قرار داد. در پژوهش­های مختلف، عوامل گوناگونی به عنوان عوامل پیشگیری و مبارزه با فساد و عوامل تأثیرگذار بر سلامت اداری تبیین شده است. عوامل مانند ساختار سازمان، فرهنگ سازمانی، توانمندسازی منابع انسانی، شفافیت و پاسخگویی، ارزیابی عملکرد، استفاده از فناوری، نظام مالی و تجهیز منابع و... که بیشتر ماهیت درون سازمانی دارند و عواملی مانند دستگاه‌های نظارتی و عوامل محیطی و فرهنگی که به عنوان عامل تأثیرگذار بیرونی بر تحقق سلامت اداری در سازمان‌های دولتی نقش دارند. پردازش همه این عوامل در یک پژوهش میسر نیست از این رو در این مقاله تلاش شده است ضمن تبیین مفهوم سلامت اداری و دسته‌بندی کلان عوامل مؤثر بر آن به بررسی نقش تمرکززدایی به مثابه یکی از عوامل اصلی تأثیرگذار بر سلامت نظام اداری پرداخته شود.

تمرکززدایی به عنوان یکی از شاخص‌های کاهش فاصله قدرت مورد توجه قرار گرفته است. تمرکززدایی در سطح سازمان‌های دولتی به مفهوم تفویض و واگذاری اختیار به سطوح پایینی و در سطح دولت به معنای تفویض قدرت (در مسائل اداری و سیاسی) به واحدها و تشکیلات محلی است. در حالت اول منجر به کاهش فاصله قدرت در ساختار سازمانی بین سطوح مختلف ساختار و در دومی فاصله قدرت بین دولت و مردم کاهش می‌یابد. تمرکززدایی به معنای نزدیک سازی دولت و مردم یا کاهش فاصله قدرت بین دولت و مردم است. تمرکززدایی می‌تواند قدرت انتخاب افراد محلی در سیاستگذاری‌ها را بیشتر و پاسخگویی و مسئولیت‌پذیری مقامات محلی را افزایش دهد (بانک جهانی، 1378: 309). جایگاه یا پست سازمانی در ساختار هر سازمان، نشانگر قدرت قانونی صاحب آن پست است. هر چه در سلسله‌مراتب سازمانی به سمت بالا و مرکز حرکت می‌کنیم، قدرت مقام و فاصله قدرت با سطوح پایین و محلی بیشتر می‌شود. بنابراین هر گونه تغییر در ساختار منجر به تغییر در روابط قدرت بین کنشگران می‌گردد. تغییر ساختاری یعنی تخصیص مجدد اختیارات قانونی، تجدید ساختار که در سطح وسیع رخ می‌دهد موجب افزایش یا کاهش شدید قدرت می­شود‌. «میل به رشد و فربه‌گی، تمرکز قدرت در دست تعدادی معدود و روابط عمودی یک سویه، سه عنصر مهم بوروکراسی در افزایش فاصله قدرت بین فرادستان و فرودستان است» (دفت، 1387: 797)که مورد انتقاد بسیاری از صاحب‌نظران قرار گرفته‌اند. «شهرت، نفوذ و پول اغلب با شاخص تعداد افراد زیردست تعیین می­گردد‌» (هیکس و گولت، 1373: 18). یکی از اساسی‌ترین تغییرات در مؤسسات جدید، تغییر از شکل بلند و متمرکز سازمانی که در آن یک شخص قدرتمند بر امور تسلط دارد به ساختار افقی و غیرمتمرکز است که در آن قدرت به شکل وسیعی پراکنده می‌باشد.

پیشرفت جوامع و به تبع آن افزایش سطح آگاهی مردم و توانایی آنها در درک نیازها و راه‌های برآوردن آنها، ضرورت مداخله و مشارکت آنها را در اداره امور افزایش داده است. از این رو برای نیل به توسعه تنوع در ساختار حکومتی، تمرکززدایی و واگذاری اختیارات به سطوح پایین تر مطرح گردیده و مطالعات تمرکززدایی به عنوان محملی برای پژوهشگران توسعه مورد توجه قرار گرفته است و موجب شده که ایده تمرکززدایی در کانون مطالعات مفهومی و عملی توسعه قرار گیرد (Conyers, 1986: 594). در کنار اهمیت تمرکززدایی در دستیابی به توسعه جوامع این ایده نقش قابل‌توجهی در مبارزه با فساد و سلامت اداری ایفا می­کند.

 رابطه بین تمرکززدایی و فساد مالی در دستگاه حکومتی کشورهای در حال توسعه، یک موضوع مهم در این زمینه محسوب می­شود. این سؤال که چگونه تمرکززدایی می­تواند بر فساد مالی تأثیر بگذارد بسیاری از پژوهشگران را بر آن داشته تا پژوهش­های گسترده­­ای را در این زمینه انجام دهند. برآوردهای حاصل از پژوهش­های انجام شده به طور مشخصی رابطه بین تمرکززدایی از فعالیت­های حکومت مرکزی و کاهش فساد مالی را نشان می­دهد. این نتایج در کشورهایی که تمرکززدایی منشأ قانونی یافته به شکل بارزتر و محکم تری ظاهر شده­اند (Fisman and Robertaa 2002: 325-345). در حال حاضر تمرکززدایی و واگذاری اختیارات به سطوح پایین­تر در سیاست کشورهای توسعه یافته نهادینه شده است. مهم­تر اینکه این امر طبق گزارش سازمان­هایی نظیر بانک جهانی به عنوان استراتژی توسعه محسوب می­گردد (Barankay and lockwood 2006: 1197-1218).

تمرکززدایی موجب تسهیل و تسریع در تصمیم‌گیری‌ها می‌شود، رقابت بین دولت‌های محلی را افزایش می‌دهد، توسعه منطقه‌ای به همراه می­آورد و با نزدیک کردن دولت به مردم موجب افزایش شفافیت و پاسخگویی می‌شود. موادی از قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه کشور نیز به بحث تمرکززدایی اشاره کرده است. برای مثال ماده (۱۷۳) قانون مذکور، دولت را مجاز به تهیه برنامه جامع مدیریت شهری به منظور دستیابی به ساختار مناسب و مدیریت هماهنگ و یکپارچه شهری در محدوده و حریم شهرها، با رویکرد تحقق توسعه پایدار شهرها، تمرکز مدیریت از طریق واگذاری وظایف و تصدی‌های دستگاه‌های دولتی به بخش‌های خصوصی و تعاونی و شهرداری‌ها، بازنگری و به روزرسانی قوانین و مقررات شهرداری‌ها و ارتقای جایگاه شهرداری‌ها کرده است. همچنین در ماده (179) اشاره شده است به منظور تمرکززدایی و افزایش اختیارات در جهت توسعه و عمران استان‌ها، نظام درآمد- هزینه استانی ساماندهی شود. مطابق با بند الف) این ماده، ساماندهی ناظر بر درج بودجه سالانه استانی اعم از منابع و مصارف استانی تمام استان‌ها در قانون بودجه سنواتی کل کشور و دادن اختیار به کمیته تخصیص اعتبارات استان برای تخصیص بودجه استانی می‌باشد. در ماده (۱۸۱) و (۱۸۶) نیز به تعیین سازوکارهای لازم و همچنین تدوین برنامه جامع تقسیمات کشوری با هدف تمرکززدایی اشاره شده است.

با توجه به ضرورت تمرکززدایی و واگذاری اختیارات به واحدهای محلی و اهمیت آثار و پیامدهای تمرکززدایی در توسعه جوامع و کارآمدی سازمان‌های اداری، پژوهش حاضر به دنبال بررسی این مسئله است که تمرکززدایی در تحقق سلامت اداری چه نقشی ایفا می­کند. دستیابی به این هدف مستلزم بررسی پژوهش­های مرتبط با این موضوع است. از این رو روش پژوهش پیرو طرحی از نوع فراتحلیل^[1] با تکیه بر متون علمی است. فراتحلیل کیفی، داده‌های به دست آمده از پژوهش‌های مختلف را گردهم می‌آورد و آنها را به عنوان یک مجموعه داده، تحلیل می‌کند. این روش، پژوهشگران را قادر می‌سازد تا نتایج مطالعات مربوط به حوزه خاص را تحلیل کنند تا بر اساس نتایج حاصل از این بازنگری‌ها، زمینه تدوین تحلیل­های جدید فراهم گردد. با تحلیل حجم زیادی از داده‌ها، امکان اعتماد به نتایج به طور قابل‌توجهی افزایش می­یابد. فراتحلیل روشی است که به کمک آن می‌توان تفاوت‌های موجود در پژوهش‌های انجام شده را استنتاج کرد و در دستیابی به نتایج کلی و کاربردی از آن بهره جست. اصل اساسی در این روش عبارت است از ترکیب نتایج پژوهش­های مختلف و استخراج نتایج جدید و منسجم و حذف آنچه که موجب سوگیری در نتایج نهایی می‌شود. بر این اساس ابتدا به تبیین مفهوم سلامت اداری و کارکردهای آن پرداخته می­شود و ضمن دسته‌بندی کلان عوامل مؤثر بر تحقق سلامت اداری، نقش و تأثیر تمرکززدایی به مثابه یکی از عوامل اصلی تأثیرگذار بر سلامت نظام اداری مورد بررسی و تحلیل قرار می‌گیرد و در نهایت راهکارهایی در این زمینه ارائه می‌گردد.

1- سلامت اداری و ویژگی‌های نظام اداری سالم

سلامت اداری، وضعیتی است که کلیه عوامل یک سازمان قابلیت تأمین اهداف سازمان را به طور مطلوب داشته و می­توانند انحراف از هنجارهای اداری و قانونی و موانع اهداف سازمانی را در اسرع وقت شناسایی و تدابیر لازم و به هنگام را برای رفع آنها لحاظ نمایند (جهادکشاورزی، 1375: 1). در تعریف مایلز (1969) از سلامت اداری آمده است «سلامت سازمانی به دوام و بقای سازمان در محیط خود و سازگاری با آن، ارتقا و گسترش توانایی خود برای سازش بیشتر اشاره دارد»(جاهد، 1384: 117). سازمان سالم، سازمانی است که در مبادله اطلاعات قابل اعتماد است، دارای قابلیت انعطاف و خلاقیت برای ایجاد تغییرات لازم بر حسب اطلاعات به دست آمده است، نسبت به اهداف سازمان دارای یگانگی و تعهد است. حمایت داخلی و آزادی از ترس و تهدید را فراهم می­آورد زیرا تهدید به ارتباط خوب و سالم آسیب می­رساند، قابلیت انعطاف را کاهش داده و به جای علاقه به کل نظام، حفاظت از خود را تحریک می­کند (عباس زاده، 1369: 58-74).

«ساعتچی» ویژگی­های سازمان سالم را به شرح زیر بیان می­کند:

1. کارکنان نسبت به سازمان احساس تعلق می­کنند و علاقه‌مند به اعلام نظرات خود در مورد مشکل هستند زیرا نسبت به حل آنها با خوش بینی اقدام می­شود.
2. تشریک مساعی به صورت آزاد و داوطلبانه صورت می­گیرد. کارکنان آماده برای کمک و همکاری سازنده در جهت نیل به اهداف هستند و در این راستا تلاش زیادی می­کنند.
3. هرگاه بحرانی موسسه را تهدید کند برای رفع آن با یکدیگر متحد شده و خود را موظف به رفع بحران می‌دانند. کارکنان یکدیگر را به عنوان یک فرد مستعد و توانا برای یادگیری و توسعه می‌بینند.
4. انتقاد گروهی در ارتباط با پیشرفت کار به طور عادی انجام می­گیرد. صداقت در رفتار کاملاً مشهود است و کارکنان نسبت به یکدیگر احساس احترام و تعلق دارند و خود را تنها احساس نمی‌کنند.
5. کارکنان کاملاً تحرک دارند. بر اساس انتخاب و علاقه در فعالیت‌ها مشارکت می‌کنند و حضور در موسسه برایشان مهم و لذت‌بخش است (علاقه بند،1378: 14).

با بررسی ادبیات نظری در زمینه نظام اداری سالم، می­توان ویژگی‌های زیر را برای نظام اداری سالم برشمرد:

• دستگاه‌های نظام اداری بر اساس نیازهای واقعی جامعه شکل گرفته باشند؛
• نیروی انسانی سازمان‌ها افرادی با دانش، تعهد سازمانی و با روحیه باشند؛
• نظام‌ها و قوانین نظام اداری جنبه انگیزنده داشته باشند نه بازدارنده؛
• به ارزیابی عملکرد بر اساس برون دادهای واقعی اهتمام ورزد؛
• هدایت و رهبری جنبه مشارکتی داشته و قدرت و اختیار توزیع شده باشد؛
• انعطاف‌پذیر و نسبت به محرک­های بیرونی به خوبی واکنش نشان دهد و از برخورد خشک و بوروکراتیک پرهیز کند؛
• رضایت مشتری را به عنوان اصل اولیه تلقی نماید؛
• از بازخوردهای نظام به طور مستمر در اصلاح آن استفاده نماید؛
• پاسخگویی، مسئولیت‌پذیری و گزارش دهی دستگاه­ها در خصوص عملکردشان به طور جدی مورد توجه قرار می­گیرد؛
• شفافیت، افزایش آگاهی مردم از تصمیمات، عملکرد و سازوکارهای نظام است.

2- عوامل مؤثر بر تحقق سلامت اداری

برای دستیابی به سلامت اداری ابتدا لازم است عواملی مؤثر بر آن را بررسی کرد. تحقق سلامت اداری در یک سازمان یا نظام اداری مستلزم وجود عوامل و منابع مختلفی است تا زمینه‌های شکل‌گیری آن فراهم شود. در پژوهش­های مختلف، عوامل گوناگونی به عنوان عوامل پیشگیری و مبارزه با فساد و عوامل تأثیرگذار بر سلامت اداری تبیین شده است. عواملی مانند ساختار سازمان، فرهنگ سازمانی، توانمندسازی منابع انسانی، شفافیت و پاسخگویی، ارزیابی عملکرد، استفاده از فناوری، نظام مالی و تجهیز منابع و...، دستگاه‌های نظارتی و عوامل محیطی و فرهنگی. با توجه به اینکه پژوهش حاضر به دنبال بررسی نقش تمرکززدایی در تحقق سلامت اداری است ابتدا جهت تبیین جایگاه این عامل در بین سایر عوامل مؤثر بر سلامت اداری، در یک دسته‌بندی کلان عوامل تحقق سلامت اداری را به سه دسته 1) کنترل و نظارت 2) فرهنگ سازمانی 3) عوامل اداری و ساختار دولت، تقسیم کرده و به تبیین آن می­پردازد. در این دسته‌بندی، عامل تمرکززدایی در زیرمجموعه عوامل اداری و ساختار دولت مورد بررسی قرار گرفته است.

1-2- کنترل و نظارت

سازمان‌های کنترلی و بازرسی یک حلقه ارتباط بین مردم و دولت بوده و حالت یک داور را دارند که منافع مردم و دولت را سازش می‌دهند و از ضعیف در برابر قدرتمند حمایت می‌کنند. در واقع این سازمان‌ها باید سعی کنند که علل و ریشه‌های فقدان کارایی را همراه با مشکلات دیوان‌سالاری از قبیل: سوء مدیریت، تقلب و فساد را برطرف سازند و آن را به سطوح بالای اخلاقی و کارایی با توسل به تدابیر پیشگیرانه برسانند. از این­رو نقش سازمان‌های نظارتی و بازرسی از لحاظ کنترل و بازرسی، حفظ و برقراری سلامت اداری یک پایه اساسی جهت مسائل اداری در کشورها محسوب می‌شود (بابایی،14:1385).

نهادهای کنترلی و نظارتی در طول زمان کوتاهی وارد چارچوب حقوقی کشورها شد زیرا از همان ابتدا، نیاز به یک سازمان جهت کنترل حقوق پایه و تضمین حقوق مردم ضرورتی اساسی داشت. از این رو نقش سازمان بازرسی و دیوان عدالت اداری در اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های اجرایی و حفظ و برقراری سلامت اداری قابل انکار نیست (کمالی،11:1388). دستگاه‌های نظارتی از دو طریق رویکرد برخوردی و روانشناختی می­توانند به حفظ و ارتقای سلامت اداری کمک نمایند. رویکرد برخوردی شامل تحقیقات اداری و جزایی و پیگرد کارکنان متخلف در دستگاه دولتی است از این لحاظ، این سازمان‌ها می­توانند به طور فعال و متمرکز در پی یافتن کسانی باشند که امانت عمومی را نادیده گرفته­اند. رویکرد روانشناختی به عنوان رویکردی پیشگیرانه، شامل ایجاد و توسعه محیط مساعد برای افزایش درستکاری در جامعه است و باعث افزایش و رشد اخلاقیات در بین مردم می­شود. این یک راه­حل پایدار و پیشگیرانه است که بر روحیه و ویژگی­های روانشناختی مردم مبتنی است. هدف از این رویکرد تقویت ارزش­های دینی و اعتقادی درباره نظم و درستکاری در بین مردم است (نجف­پور،43:1388) این رویکرد متوجه ارج نهادن بر ارزش­های والای عمومی و تقویت احساس درستکاری و وجدان کار در بین مردم است؛ ارزش­هایی چون درستکاری، مراقبت از دیگران، احترام به بزرگ‌ترها، وظیفه‌شناسی و اعتقاد به قدرت و حضور همه جانبه خداوند در همه امور از این جمله است. در نهایت آنچه که باعث می­شود تا سازمان‌های کنترلی و نظارتی بتوانند در سیاست­ها و برنامه­های خود و در نهایت حفظ و ارتقای سلامت اداری موفق عمل نمایند کارآمدی و انسجام دستگاه‌های نظارتی و وجود مبانی حقوقی مستحکم و متقن برای دستگاه‌های نظارتی است (معاونت اجتماعی و اطلاع رسانی قوه قضائیه،1380: 1-29).

2-2- فرهنگ سازمانی

 یکی از عوامل تحقق سلامت اداری، فرهنگ سازمانی است. «سازمانی شامل پیش فرض­ها، ارزش­ها، هنجارها و علائم ملموس اعضای سازمان و رفتارهای آنهاست. فرهنگ سازمانی فرهنگ به عنوان یک عامل کنترل به حساب می‌آید که موجب به وجود آمدن یا شکل دادن به نگرش­ها در رفتار کارکنان می‌شود. به طوری که شایستگی و تناسب فرد در سازمان، تناسب نگرش­ها و رفتار فرد با فرهنگ سازمانی موجب می‌شود که فرد بتواند به عنوان عضوی از سازمان درآید»(رابینز، 1385: 81). فرهنگ ازجمله اصطلاحاتی است که بیان آن به طور واضح بسیار مشکل است. محیط و فرهنگ عمومی سازمان به عنوان جایی که تمامی باورها، ارزش­ها و رفتارهای سازمانی ظهور می­یابد مشخص کننده وضعیت سازمان از نظر میزان سلامت اداری می­باشد. فرهنگ سازمانی با ارائه الگوهای رفتاری به کارکنان، رفتار آن را جهت می­دهد و همچنین از طریق تثبیت شیوه­های انگیزش و معرفی برانگیـــزنده­های مثبت به کارکنان، موجب می­شود که آنها در جهت اهداف سازمان گام بردارند. از این راه کارکنان علاقه و توجه کمتری به رفتارهای خلاف قاعده­های سازمان از خود نشان می­دهند. فرهنگ سازمانی موجب متعهد شدن کارکنان نسبت به خود و نسبت به گروه می­شود. همچنین باعث نزدیک شدن کارکنان از نظر روحی و روانی به یکدیگر شده و باعث شکل‌گیری سازمان غیررسمی می‌شود. بر این اساس، سازمان غیررسمی در افراد نوعی تعهد و مسئولیت نسبت به چیزی به وجود می­آورد که آن چیز بیش از منافع شخصی فرد است. در نهایت فرهنگ سازمانی عاملی برای تثبیت سیستم اجتماعی است. فرهنگ از نظر اجتماعی به عنوان چسبی به حساب می‌آید که می‌تواند از طریق ارائه استانداردهای مناسب (در رابطه با آنچه که باید اعضای سازمان انجام دهند یا بگویند) اجزای سازمان را به هم متصل کند (محمودی، 1380: 38-44). برای اینکه فضای عمومی دستگاه‌های اداری به سمت سلامت اداری سوق یابد، باید مؤلفه­های ایجادکننده سلامت اداری در سازمان جهت گیری همنوایی را به سمت تعالی داشته باشند. فرهنگ به عنوان عاملی تأثیرگذار بر شکل‌گیری باورها و ادراکات کارکنان و متعاقب آن رفتارهای شغلی آنها می‌تواند در روند حرکت سازمان به‌سمت سلامت اداری حائز اهمیت باشد» (ابزری و دلوی،10:1385) وجود یک فرهنگ قوی و سازنده در سطح سازمان زمینه‌ساز تحقق سلامت اداری خواهد بود. در سازمان‌هایی که فرهنگ قوی وجود دارد اعضای سازمان، از رسالت‌ها و اهداف سازمان آگاهی کامل داشته و نسبت به آنها تعهد دارند و در میان اهداف کارکنان، سازمان و مدیریت، همسویی لازم وجود دارد. کارکنان حداکثر شدن منافع خود را در گرو حداکثر شدن منافع سازمانی می‌دانند که این امر یک عامل مثبت در جهت عملکرد سازمانی و اثربخشی بیشتر است (ابزری و دلوی، 11:1385). ربیعی و آصف (1391) در پژوهشی به بررسی نقش فرهنگ سازمانی در پیشگیری از بروز فساد اداری پرداخته‌اند یافته‎های این پژوهش که حاصل جمع‎آوری اطلاعات از یک نمونه 373 نفری از متخصصین اداری است، حاکی از رابطه معناداری بین شاخص‎های فرهنگ و پایین آمدن فساد اداری است. از جمله مؤلفه‎های فرهنگی مؤثر بر فساد اداری در این پژوهش به ترتیب اولویت عبارت‌اند از: ارزش‎های سازمانی، جامعه پذیری و هویت بخشی، کنترل رفتار، ارزش‎های فردی، ارزش‎های بنیادین و شیوه‎های انگیزشی. پیشنهاد اصلی این تحقیق اولویت دادن به رویکرد فرهنگی و ساختاری در کنار رویکردهای رایج انضباطی بوده است (ربیعی و آصف، 1391: 45).

بروز رفتارهای مطلوب شغلی از سوی کارکنان از نتایج مهم فرهنگی قوی سازمانی محسوب می‌شود. از دیگر عوامل محیطی و فرهنگی می­توان به موارد زیر اشاره نمود:

• بالا بودن فرهنگ عموم مردم در مواجهه با سازمان‌های دولتی (به گونه‌ای که یا آگاهی­های لازم را در رابطه با حقوق و وظایف خود داشته باشند و یا قادر یا مایل به پی­گیری لازم برای احقاق آن باشند)؛
• غنی بودن فرهنگ کار، که کم کاری و از زیر کار در رفتن و سایر رفتارهای شغلی ناپسند دیگر، نقطه مقابل آن محسوب می­شوند؛
• ارائه الگوی اخلاقی و رفتاری مناسب از سوی مدیران؛
• انتظارات و خواسته‌های بجا و مناسب ارباب رجوع که مانع از تشویق کارکنان در ارتکاب مفاسد اداری می­گردد (سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، 1380، 210-209).

3-2- عوامل اداری و ساختاری

سومین عامل تأثیرگذار بر سلامت یا فساد اداری عامل اداری و ساختاری است. عوامل اداری و ساختاری عوامل مرتبط با ساختار اداری سازمان‌ها هستند. ساختار سازمانی، راه یا شیوه‌ای است که به وسیله آن، فعالیت‌های سازمانی تقسیم، سازمان‌دهی و هماهنگ می‌شوند. سازمان‌ها ساختارهایی را به وجود می‌آورند تا فعالیت‌های عوامل انجام کار را هماهنگ کرده و اعمال اعضا را کنترل نمایند. ساختار سازمانی در نمودار سازمانی نمایان می‌شود. نمودار سازمانی نیز یک نماد قابل‌رؤیت از کل فعالیت‌ها و فرایندهای سازمان است (اعرابی، 1385: 15). متغیر‌های زیادی را به عنوان ابعاد ساختار سازمانی نام برده‌اند، از آن جمله می‌توان به اجزای اداری، استقلال، تمرکز، پیچیدگی، تفویض اختیار، تفکیک، رسمیت، انسجام، حرفه‌ای شدن، حیطه نظارت، تخصص‌گرایی، استانداردسازی و سطوح سلسله مراتب عمودی اشاره کرد. اغلب دانشمندان بر سه بعد پیچیدگی، رسمیت و تمرکز به عنوان ابعاد اصلی سازمان اتفاق نظر دارند و معتقدند که این سه بعد به‌(قلی پور، 1380: 78).

در طرح‌ریزی ساختار سازمانی این سه رکن مورد توجه قرار می‌گیرد: مقصود از پیچیدگی، تعداد کارها یا سیستم‌های فرعی است که در درون یک سازمان انجام می‏شود یا وجود دارد (دفت، 1387: 29). ساختار سازمانی پیچیده و رسمی، ساختاری است که در آن سازمان‌ها دارای سطوح سلسله مراتب زیاد (تفکیک عمودی)، حیطه نظارت گسترده (تفکیک افقی) و مکان­های جغرافیایی چندگانه باشند. در ساختارهای پیچیده مشکلات کنترل و هماهنگی را افزایش می­یابد و سازمان‌ها برای حفظ موقعیت خود در مقابل رقبا باید نوآوری را افزایش دهند (Arnold and Feldman, 1986:241).

پیچیـدگی حاصــل عدم اطمینان محیطی است و به طور فرایند چرخشی، محیط پیچیده و متغیر موجب افزایش عدم اطمینان محیطی می­شود‌، سازمان برای تطبیق با آن، در خود پیچیدگی ایجاد می­کند. در این گونه ساختارها، ارتباطات بین افراد سخت، سلسله مراتب زیـاد و هماهنگی بین تصمیمات مدیریتی و نظارت بر عملیات پرسنل مشکل است. وظایف افراد به درستی روشن نشده و عرف اداری ثابتی نیز وجود ندارد. ابهام در وظایف افراد باعث می‌شود هر متصدی به نحوی کار را متعلق به دیگری بداند و صرفاً در موارد کاملاً مشخص یا با اوامر مافوق به انجام کار بپردازد و از آنجا که وظایف به طور کلی دقیق و معلوم نیستند، به محض این که یک مورد خاص مطرح شود که جزئی با روال جاری تفاوت داشته باشد، متصدیان امور به دلیل اینکه کار مورد نظر جزو وظایف آنان نیست از انجام سرباز زده و منوط به دستور مافوق مستقیم می‌نمایند. شرایط مذکور باعث عملکرد سلیقه‌ای افراد و سازمان‌ها می‌شود. به خصوص در مواردی که قانون یا آیین‌نامه فاقد صراحت لازم باشد، تعبیر و تفسیر فردی جای آن را می‌گیرد که زمینه‌ساز بروز مشکلات زیادی است. تداخل در وظایف افراد یا سازمان‌های ناشی از این شرایط است که باعث می‌شود در انجام یک وظیفه چندین سازمان دخیل باشند. ‏لذا ‎تشکیلات سازمان در واحدهای اداری و اجرایی بر پایه اهداف نامتناسب و نیز وظایف مبهم قرار گرفته که همین امر یک عامل عمده در بروز نارضایتی مراجعان است. این شرایط نیز باعث درماندگی و استیصال فرد شده و در نهایت زمینه سوءاستفاده افراد فاسد را به وجود می‌آورد. بوروکراسی اداری در این شرایط به افراد ناصالح کمک می‌کند تا هر چه بیشتر موضوع را پیچیده کنند. معمولاً بعد از خستگی و درمانده شدن فرد است که به خواسته‌های افرادی با عنوان واسطه، کارچاق‌کن یا دلال تن می‌دهد و با کمک به تداوم یک مشکل اجتماعی با عنوان فساد اداری، مشکل فردی خود را حل می‌کند.

رسمیت، به میزان یا حد استاندارد مشاغل سازمانی، اشاره می‌کند. در سازمان رسمی، روابط سازمانی به طور مکتوب و دقیق و طبق نمودار سازمانی برای کارکنان، تشریح می‌شود و در صورت لزوم، تغییرات بعدی نیز به طور رسمی توسط مدیر، ابلاغ می‌گردد؛ ولی در سازمان غیررسمی، روابط سازمانی به طور شفاهی برای کارکنان بیان می‌شود و در صورت لزوم، به طور طبیعی تغییر می‌یابند (رضائیان، 1387: 277). رسمیت به درجه استاندارد بودن کارها در سازمان اشاره دارد. اگر رسمیت زیاد باشد، متصدی شغل اختیار کمی برای چگونگی انجام کار دارد. رسمیت ممکن است به صورت صریح و روشن بیان شود یا اینکه ضمنی باشد یعنی آن هم می تواند به صورت مکتوب باشد و هم اینکه شامل ادراک کارکنان از مقررات نیز باشد اما نوع مکتوب آن مورد تأکید سازمان است. مشاغل ساده و تکراری و یکنواخت درجه بالایی از رسمیت را بالقوه پذیرا هستند، در مقابل مشاغلی که به مهارت‌های چندگانه نیاز دارند رسمیت کمی دارند از جمله وکلای دادگستری، مهندسین، کارکنان اجتماعی‌. رسمیت از سطحی به سطح دیگر نیز متفاوت است. کارکنان سطوح بــالا که با کارهای غیر برنامه‌ریزی شده سروکار دارند دارای رسمیت کمی هستند در مقابل کارکنان در سطح پایین و در قسمت تولید دارای رسمیت زیادی هستند (رابینز، 1385: 64-67). رسمیت برای کاهش تنوع صورت می‌گیرد و هماهنگی را تسهیل می‌کند. از مزایای رسمیت بالا این است که ابهام را از بین می‌برد ولــی در عــوض اختیــار تصمیم‌گیری را از افراد سلب می‌کند (Fredrickson 1986,283).

تمرکز به سطوحی از سلسله مراتب اختیارات اطلاق می‌شود که قدرت تصمیم‌گیری دارد. هنگامی که تصمیم در رده‌های بالای سازمانی گرفته شود، آن سازمان را متمرکز می‌نامند. هنگامی که تصمیم‌گیری‌ها به سطوح پایین‌تر سازمان واگذار گردد، سازمان را غیرمتمرکز می‌گویند (دفت، 1387: 30). در سازمان‌های متمرکز، مدیران ارشد و آنان که در رأس سازمان هستند، حق تصمیم‌گیری دارند. در سازمان‌های غیرمتمرکز، همین تصمیمات در سطوح پایین‌تر گرفته می‌شوند. این بعد از ساختار دولت دربرگیرنده میزان تمرکز یا عدم تمرکز قدرت و اختیارات در سطوح ملی و محلی سازمان‌های دولتی نیز می­باشد. در پژوهش حاضر این مفهوم از تمرکززدایی مدنظر است در ادامه سعی بر آن است که نقش تمرکززدایی در بین سطوح ملی و محلی تبیین گردد

3- تمرکززدایی به مثابه یکی از عوامل تأثیرگذار بر سلامت اداری

از جمله مباحثی که طی چند دهه اخیر در حوزه مدیریت دولتی در جهان مطرح شده بحث تمرکززدایی اداره امور عمومی و واگذار نمودن آن به واحدهای محلی در هر کشور است. اداره امور محلی توسط سازمان‌های محلی مستلزم در نظر گرفتن نقاط قوت واحدهای محلی و تفویض بخشی از اختیارات دولتی به این واحدها می‌باشد. جهت تبیین نقش متغیر اصلی پژوهش یعنی تمرکززدایی بر سلامت اداری به بررسی دو مفهوم تمرکز و عدم تمرکز اداری و اثرات و پیامدهای هر یک می­پردازیم.

1-3- تمرکز اداری

تمرکز اداری ترتیبی است که در آن قدرت مرکزی در نظر دارد سلطه اداری خود را با انضباط شدید بر تمام واحدهای اداری و اجرایی کشور اعمال کند و کلیه اختیارات و صلاحیت‌های سیاسی و اجرایی در اختیار دولت مرکزی قرار دارد (موسی زاده، 1388: 83). ساختار متمرکز، ساختاری است که درجه تصلب در تصمیم­گیری بالاست و ارزیابی فعالیت‌ها به صورت متمرکز انجام می­گیرد (Fredrickson, 1986: 283) در ساختار متمرکز توزیع اختیار کم بوده و تصمیمات توسط یک مرجع اتخاذ می­گردد و انتظار دارند دستورات صادره اطاعت شود. تمرکز با تفویض اختیار رابطه معکوسی دارد. اگر تفویض اختیار بیشتری صورت گیرد حالت مقابل تمرکز، یعنی عدم تمرکز رخ می‌دهد. عدم تمرکز می­تواند دقت در تصمیم‌گیری­ها را افزایش دهد و مشارکت در تصمیم‌گیری را برای افراد فراهم می­کند‌. عدم تمرکـز موجــب تقویــت تــوان تصمیم‌گیری می­شود اما خوبی یا بدی عدم تمرکز بستگی به موقعیت دارد و وجود تمرکز یا عدم تمرکز و درجه آن را عوامل اقتضایی تعیین می­کند (رابینز، 1385: 73).

کنترل امور عمومی از وظایف دولت­هاست اما کنترل دولت­های نظام متمرکز بسیط، بسیار شدید و شبیه حکومت پلیسی است که در حکومت‌های پلیسی مسئولان به میل خود و نه قانون جامعه را اداره می‌کنند. البته در بعضی جوامع که دارای ناپیوستگی جغرافیای طبیعی، اجتماعی، فرهنگی، قومی و زبانی... نیستند؛ اداره متمرکز لازم است (احمدی، 75:1379).

2-3- مزایای تمرکز اداری

   نظام تمرکز اداری می­تواند در برخی از مقاطع تاریخی از جهات سیاسی، اجتماعی، قومی و اقتصادی مزایایی برای بعضی کشور‌ها داشته باشد.

الف) از نظر سیاسی:از نظر سیاسی تمرکز اداری به شکل عقلانی می‌تواند در جوامعی که از رشد سیاسی کافی برخوردار نیستند به طور مثال افغانستان که یک جامعه سنتی، بسته و منجمد است مناسب باشد، چرا که این جوامع نیازمند یک دیکتاتور مطلوب می‌باشد زیرا این‌گونه نظام‌ها موجبات انسجام و وحدت ملی را فراهم می­نماید‌. دولت مرکزی با نظارت مستقیم خود بر امور سراسری کشور از انشقاق قومی، مذهبی و انشقاق بین مردم و ایجاد تزلزل در ساختار سیاسی، فرهنگی و اجتماعی جلوگیری می­کند‌.

ب) از نظر اقتصادی: از نظر اقتصادی دولت مرکزی با مداخله مستقیم در تمام امور کشور و البته گاهی با ارائه خدمات عمومی توسط سازمان‌های دولتی موجبات عدالت اقتصادی و سیاسی (توزیع درآمده و تقسیم قدرت) را فراهم می­سازد (موسی زاده، 1388: 84).

3-3- معایب تمرکز اداری

   علی‌رغم مزایایی که برای تمرکز اداری بر شمردیم که غالباً نیز در مواقع اضطراری قابل تجویز می­باشد‌، باید اذعان داشت که این شیوه مدیریتی خالی از عیب نیست. عمده‌ترین معایبی تمرکز اداری عبارت‌اند از:

الف) عدم مشارکت عمومی مردم در تصمیم‌گیری‌های سیاسی و اجتماعی. به سبب تمرکز اداری و انجام کار‌ها از طریق مقامات دولت مرکزی، افراد جامعه انگیزه­ای برای مشارکت در عرصه سیاسی، اجتماعی و فرهنگی نخواهند داشت و این امر مانع از اعتلای فرهنگ سیاسی و اجتماعی مردم می­شود‌.  

ب) عدم کارایی مقامات مرکزی. از آنجا که مقامات مرکزی به مشکلات و نیاز‌های محلی مردم به خوبی آشنایی ندارند، نمی­توانند به طور مطلوب درصدد رفع مشکلات و نیاز‌های آنها برآیند.

ج) افزایش دیوانسالاری و تشریفات اداری. تمرکز اداری باعث اتلاف وقت و هزینه‌های زیاد می‌­شود ‌(موسی زاده، 1388: 84).

در مجموع در این­گونه نظام‌های اداری:

- بسیاری از تصمیم‌گیری­ها بدون توجه به شرایط محلی و محاسبه دقیق هزینه‌ها و درآمدها است. افزون بر این، قبل از اجرای برنامه هیچ گونه هماهنگی با عوامل دست‌اندرکار دولتی و خصوصی به عمل نمی‌آید.

- در مورد رابطه بین ادارات اصلی و مقررات ویژه و اجرایی که به وسیله آنها وضع می‌شود و همین طور چارچوب قانونی که اعمال می‌گردد و عوامل هماهنگ کننده و اجرا کننده، قوانین و مقررات موجود جوابگو نیست.

- بخش­های مسئول اجرا و هماهنگی برنامه‌ها در تصمیم‌گیری­ها تحت شرایط سخت مرکزیت یا مرکزگرایی قرار دارند که این امر بر روی ابتکارات شخصی، نوآوری، استفاده از فنون و بالأخره اجرای مناسب و خودگردانی ادارات تأثیر می‌گذارد. (سرداری، 128:1380). پیچیدگی نظام اداری دولتی و تمرکز فعالیت­های اقتصادی، بازرگانی، اجتماعی، سیاسی، فرهنگی پیشرفت را کند و نظارت را دشوار خواهد کرد. وجود بوروکراسی اداری و پیچ وخم­های فراوان و تشریفات غیرضروری و ساختار غیر صحیح اداری، دیوانسالاری قدرتمند و نامناسبی را ایجاد می­کند که در سایه آن نظارت­ها کم اثر، ناکافی و ناکارآمد جلوه می­نماید.

علاوه بر این در شرایط تمرکز اداری، بوروکرات­ها به صورت مهره­ای از دستگاه اداری در می­آیند که حرکت دینامیک حیاتی آنها به حرکت مکانیکی تبدیل می­شود. در این روند انحصاری کردن قدرت، دستگاه مدیریتی ماهیت اصلی خود را که ایجاد و اداره خدمات عمومی برای تنظیم عادلانه‌تر روابط اجتماعی و اقتصادی جامعه از دست می­دهد و در مرحله بعد با به‌کارگیری این قدرت انحصاری در جهت سرکوب عوامل و نیروهایی بر می­آید که با وی به مخالفت بر می­خیزند. مشخص است که مجموعه این خصوصیات در نظام اداری سیاسی در جهت جلوگیری از رشد و توسعه در همه جنبه­های اقتصادی، فرهنگی، سیاسی و اجتماعی می­باشد (طاهری،1372: 128). تمرکز اداری موجب تراکم و گستردگی وظایف و مسئولیت­های مدیران و کارکنان سازمان‌های دولتی می­شود و مهم‌ترین پیامد این گستردگی ایجاد ابهام در وظایف و مسئولیت­هاست که سرگردانی مردم و طولانی شدن فرآیند اداری را به دنبال دارد و این عوامل خود می­توانند زمینه‌ساز بروز فساد در نظام اداری شوند.

ابهام در حدود تمرکز و عدم تمرکز شیوه عمل سازمان‌های دولتی نیز هزینه­های اجتماعی را افزایش می­دهد و انجام امور را طولانی می‌سازد که این موارد باعث اتلاف منابع و تقلیل بهره­وری سازمان‌های دولتی می­شود. تمرکز اداری موجب کاهش نوآوری، عدم مشارکت، اتلاف نیروی انسانی و در نتیجه عدم پاسخگویی نظام اداری به خواسته­های اولیه مردم می­شود و موانعی را بری رشد اقتصادی و اجتماعی فراهم می­آورد (مشبکی اصفهانی،1389: 59). ساختارهای به شدت متمرکز، قوانین و مقررات پیچیده، روش‌های بوروکراتیک و دشواری دست‌یابی به تصمیم‌گیرندگان از جمله عوامل سازمانی هستند که شرایط مساعد را برای فساد اداری ایجاد می‌نمایند ساختارهای به شدت متمرکز باعث می‌شوند که تصمیم‌گیرندگان دور از دید عموم، قرار گرفته و به دلیل مداخله ناچیز مردم به دنبال تأمین منافع خود باشند. پیچیده شدن روش‌ها و مقررات سازمانی باعث ظهور افراد واسطه می‌شود که با حیله‌های مختلف اخاذی از مردم، کار آنها را سامان می‌دهند (ترنر و هیوم، 1379: 132). زمانی که فساد شایع شود، مقامات سطوح پایین دولتی ممکن است بر میزان تشریفات دست و پاگیر که به وقفه در انجام کارها می‌افزایند تا رشوه‌های کلان‌تری دریافت نمایند (بانک جهانی،1378). در مجموع می­توان گفت معایب و پیامدهای منفی تمرکز اداری از جمله گستردگی اختیارات و صلاحیت­های سازمان‌ها و مدیران مرکزی، انحصاری شدن قدرت، کاهش شفافیت و پاسخگویی، طولانی شدن فرآیند اداری، پیچیدگی قوانین و مقررات، کاهش مشارکت مردم باعث شکل‌گیری شرایط و فراهم شدن زمینه بروز فساد اداری می­شود و سلامت نظام اداری را تهدید می­کند.

4-3- عدم تمرکز اداری

عدم تمرکز اداری شیوه حکومتی است که در آن مقامات مرکزی صلاحیت تصمیم‌گیری وسیعی را به واحد‌های محلی و اجرایی تفویض می­کنند تا به امور خاص محلی و اجرایی بپردازند. در انجام امور خاص، مقامات مرکزی بر واحدهای مذکور نظارت خفیفی اعمال می‌کنند. در مدل غیرمتمرکز، بخش‌های محلی دستگاه اداری، از اختیارات وسیعی برخوردار است و بسیاری از تصمیمات به جای آنکه در مرکز و به طور متمرکز و یکسان برای تمامی کشور اتخاذ شود، در ولایات و منطبق با مقتضیات آنها گرفته می­شود ‌(منوریان، 200:1387).

 5-3- مزایای عدم تمرکز اداری

مزایای عدم تمرکز ساختاری و اداری، چه در نظام‌های بسیط و تک بافت و چه در نظام‌های فدرال و مرکب از دو جهت قابل بحث و بررسی است:

الف) از بعد سیاسی: کشوری که در آن اختلافات نژادی یا مذهبی و آداب و رسوم وجود دارد و یا نواحی مختلف آن از لحاظ شرایط جغرافیا و اقتصادی با هم متفاوت‌اند. عدم تمرکز اداری بهترین سبک اداره است زیرا در این شیوه هر ناحیه بر طبق نیازها و مقتضیات محلی اداره می‌شود و تشابه و مختلفی امور که از نتایج عدم تمرکز است از بین می رود.

ب) از بعد اداری و فنی: امور و منافع محلی به وسیله مقامات و مأموران محلی بهتر اداره می‌شود تا به وسیله مأموران مرکز زیرا تجربه و شناخت مقامات محلی که آزادانه از طرف مردم انتخاب می‌شود در امور محلی بیشتر از مأمورانی است که از مرکز تعیین و تحمیل می‌شوند همچنین این سیستم اداری بهترین وسیله برای حسن جریان امور اداری و تسریع و در ارائه خدمات است زیرا در این نظام نیاز زیادی به مراجعه و مکاتبه با مرکز نیست و از اتلاف وقت و کاغذ بازی‌های رایج اداری جلوگیری خواهد شد.

ج) از بعد مادی: امور هر ناحیه با توجه به امکانات و رعایت بخشی از مقتضیات محلی اداره و یا مدیریت می‌(منوریان، 205:1387).

د) از بعد معنوی: تمام طرفداران نظام غیرمتمرکز استدلال می‌کنند که امور محلی با مشارکت فعال مردم محل بهتر انجام می­شود‌. هر نظام غیرمتمرکز متضمن سلسله انگیزه‌ها و مزایا و ویژگی‌های خاص است از جمله افکار عمومی و اجتماعی مردم محل را­ به طور طبیعی و قهری پرورش می­دهد.‌

و) از بعد روانشناسی:عدم تمرکز اداری موافق با تمایلات بشری می‌باشد یعنی همان طور که مردم دوست دارند در امور سیاسی و حکومتی شرکت کنند و صاحب‌نظر باشند علاقه‌مندند امورات مکانی که زندگی می‌کند در دستشان باشد. افراد تمایلی ندارند که حکومت مرکزی (مرکزثقل) در همه امورات مربوط به آنها دخالت و نظر خود را به مردم تحمیل نماید(سرداری، 120:1380).

از دیگر مزایای نظام اداری غیرمتمرکز می­توان به موارد زیر اشاره کرد: ایجاد احساس مسئولیت در مردمان محلی، افزایش انگیزه‌، تلاش بی‌وقفه نیروهای ابداع و ابتکار، اعتماد به نفس بزرگان محل، شناخت سریع و به هنگام نیازها. ادغام مدیریت‌های موازی، کوچک‌سازی، روان‌سازی، سرعت‌، کارآمدی، پرهیز از تصمیمات پراکنده‌، بهره‌گیری بهتر و مطلوب‌تر از فکر و اندیشه نخبگان و ارتقای سطح کیفی خدمات، از جمله اثرات تمرکززدایی بر نظام اداری است.

کشورهای پیشرفته به دلیل عرضه ارزان­تر و کارآمدتر خدمات این مدل را بر می­گزینند و کشورهای در حال توسعه، به دلیل جلوگیری از عدم کارایی و بی ثباتی اقتصادی، و کشورهای سابقاً کمونیستی نیز از عدم تمرکز به عنوان ابزاری برای سرمایه‌داری کردن ساختارهای اقتصادی خود و گذر شتابان به اقتصاد بازار استفاده نمودند. عدم تمرکز اداری نیز برای مدیریت دستگاه بوروکراسی کشور، روشی است از مدت­ها پیش در بسیاری از کشورها اجرا شده است. در آمریکای لاتین عدم تمرکز بر اثر فشار برای دموکراتیزه کردن به وجود آمد، و در قاره آفریقا، عدم تمرکز ابزاری است برای حفظ وحدت ملی. در نتیجه، حکومت­ها، ممکن است به دلایل متفاوت و به درجات متفاوتی، سیاست عدم تمرکز را پیش ببرند (UNDP, 2002).

دستیابی به یک سیستم غیرمتمرکز از طریق فرآیند تمرکززدایی صورت می­گیرد. تمرکززدایى عبارت است از انتقال یا واگذارى قدرت و اختیارات برنامه‌ریزی، تصمیم‌گیرى یا مدیریت از دولت مرکزى یا کارگزارى‌هاى وابسته به آن به سازمان‌هاى میدانی، واحدهاى تابعه دولت، شرکت‌هاى عمومى نیمه‌مستقل، مقامات محلی، مقامات اجرایى یا سازمان‌هاى غیردولتی“. «کارلسن» تمرکززدایی را فرآیندی می­داند که معمولاً حرکتی از مرکز به سمت پیرامون است و باعث کاستن تدریجی درجه تمرکز و افزودن درجه عدم تمرکز می­شود (Karlsen, 1999). نوع تمرکززدایى بسته به میزان انتقال قدرت و آرایش نهادى که در تمرکززدایى مورد استفاده قرار مى‌گیرد، تعیین مى‌شود. دامنه تمرکززدایى مى‌تواند از واگذارى اختیارات اجرایی روزمره تا واگذارى قدرت جهت انجام وظایف خاص متغیر باشد.

در عدم تمرکز اداری به جای آنکه قدرت مرکزی، اختیار انجام کلیه امور عمومی (امور محلی و ملی) را در عهده خود نگه دارد اداره تمام یا قسمتی از امور محلی را طبق قانون به سازمان‌های محلی، که افراد آن از طرف مردم انتخاب می‌شوند، یا به مقامات محلی تفویض می­‌کند و این تفویض تحت شرایطی عدم تمرکز اداری و سیاسی را موجب می­شود‌. در این سیستم هر یک از سازمان‌ها یا تأسیسات محلی دارای شخصیت حقوقی مجزا از شخصیت قدرت مرکزی بوده و با بودجه و وسایل و ابزار کار مستقل و افراد خاص به اجرای وظایف مخصوص محلی و تحقق هدف­ها مبادرت می­ورزد‌(منوریان، 205:1387) چهار نوع عمده تمرکززدایی که می‌توانند به طور موثر در کاهش تمرکز در یک منطقه کمک نمایند، عبارت‌اند از:

1- تمرکززدایی اداری: عبارت است از انتقال مسئولیت‌، بودجه‌بندی و مدیریت وظایف عمومی از دولت مرکزی به واحدهای سطوح پایین‌تر، مؤسسات نیمه مستقل دولتی یا به ادارات و دستگاه‌ها در مناطق کشوری. هدف تمرکززدایی اداری اصلاح سلسله مراتب و توزیع وظایف اختیارات میان دولت مرکزی و سطوح پایین­تر از مرکز است. عدم تمرکز اداری در کنار عدم تمرکز سیاسی، موجب ترکیب «دموکراسی محلی» با «کارایی فنی» می­شود (ترنر و هیوم، 1376: 210) که نتیجه آن کارآمدی دولت خواهد بود.

2- تمرکززدایی مالی: دربرگیرنده انتقال دو موضوع است: الف: بودجه، ب: قدرت و اختیار ایجاد درآمد و تصمیم‌گیری در مخارج. یعنی هم زمان هم بودجه کشوری به حکومت‌های محلی انتقال یافته و هم قدرت و اختیار تصمیم‌گیری در مورد خرج آن و ایجاد درآمدهای مورد نظر تفویض گردد (بانک جهانی، 1387).

3- تمرکززدایی سیاسی: هدف تمرکززدایی سیاسی واگذاری قدرت بیشتر به شهروندان و نمایندگان آنها در تصمیم‌سازی‌های عموم است. عدم تمرکز سیاسی را شامل عدم تمرکز در قانونگذاری، دموکراسی صنعتی و مشارکت مردم در تصمیم‌گیری‌های محلی می‌داند. در عدم تمرکز قانونگذاری، اداره بعضی از امور در یک منطقه یا محل به عهده نمایندگان منتخب مردم همان منطقه یا محل گذاشته می‌شود که موجب ایجاد حکومت‌های محلی می‌شود، مشارکت عمومی در اداره امور محلی عبارت است از مشارکت مستقیم همه مردم در امور محلی و منطقه‌ای. عدم تمرکز سیاسی، موجبات نفوذ شهروندان و نمایندگان آنها را در تدوین و اجرای سیاست‌های محلی فراهم می‌سازد طرفداران این نوع تمرکززدایی معتقدند تصمیماتی که با مشارکت بیشتر اتخاذ می‌شوند به شکل مطلوب‌تری منافع گروه‌های مختلف جامعه را برآورده می‌سازند تا تصمیماتی که تنها به وسیله نخبگان سیاسی اتخاذ می‌شوند (بانک جهانی، 1387).

4- تمرکززدایی اقتصادی: شامل انتقال وظایفی که قبلاً به طور اختصاصی توسط دولت انجام می­شده به بخش خصوصی (خصوصی‌سازی و مقررات زدایی) است (مرکز پژوهش­های مجلس،5:1381). عدم تمرکز اقتصادی شامل عدم تمرکز صنعتی (انتقال اختیارات از طرف سطوح بالای دولت به هیئت‌های مدیره مؤسسات و شرکت‌های دولتی نسبتاً مستقل) و عدم تمرکز برنامه‌ریزی اقتصادی منطقه‌ای (ایجاد و توسعه برنامه‌ریزی به منظور فراهم آوردن داده‌های برنامه‌ریزی در سطح ملی) در نظر می­گیرند. در سال‌های 1970و1980 نظریه دولت حداقل، در پاسخ به حملات اقتصاددانان به نقش و اندازه دولت شکل گرفت. خصوصی‌سازی گسترده و واگذاری انجام کارهای دولت به دیگران توسط قرارداد، دو طریق کاستن از دامنه و اندازه دولت گردیده (هیوز، 1377: 89).

تمرکززدایی در انواع آن مزایای متعددی دارد و واجد قدرت تأثیرگذاری بر متغیرهایی مهمی مانند توسعه، بهره­وری و سلامت داری است. «استونر» مزایای تمرکززدایی را شامل این موارد در نظر می­گیرد:1- بار کاری مدیر را سبک می‌کند؛ 2- به دلیل نزدیکی تصمیم گیرنده به مسئله فرایند تصمیم‌گیری بهبود می‌یابد؛ 3- افراد آموزش می‌بینند؛ 4- روحیه و ابتکار عمل سطوح پایین سازمان بالاتر می‌رود؛ 5- تصمیمات سریع‌تر گرفته می‌شود و انعطاف‌پذیری سازمان بیشتر می‌گردد (استونر، 1986: 313). رابینز هم کاهش احتمال انباشتگی اطلاعات؛ واکنش سریع به اطلاعات جدید؛ به‌کارگیری اطلاعات بیشتر در تصمیم‌گیری؛ تقویت انگیزش؛ ابزار آموزش مدیران و در نتیجه بهبود قضاوت و ارزیابی آنها و جامعیت تصمیمات اتخاذ شده را از تأثیرات مثبت تمرکززدایی ذکر می‌کند (رابینز، 1385: 107). از نظر دفت نیز واگذاری اختیارات موجب تحریک یا ایجاد انگیزه برای کارکنان می‌شود، زیرا قدرت آنها را برای انجام کار افزایش می‌دهد و آنها تمایل دارند که اثر‌بخشی خود را افزایش دهند و همواره در پی این هستند تا با استفاده از ابتکار عمل و خلاقیت‌های خود کارها را انجام دهند (دفت،1387: 774).

4- تحلیل تأثیر تمرکززدایی بر سلامت اداری

فساد اداری، معمولاً به انحراف از شیوه‌های قانونی و به طور کلی استفاده نامشروع از مقام و موقعیت شغلی اطلاق می‌شود و به اشکال مختلف بروز می­کند که رشوه یکی از آنهاست. پیچیدگی، نارسایی و به روز نبودن قوانین، دیوانسالاری­های عریض و طویل و غیر پاسخگو، ناآگاهی عامه مردم از حقوق خود، عدم دسترسی به اطلاعات، ضعف اخلاقی، فقر مادی و عدم همپایی حقوق کارکنان دون رتبه با هزینه‌ها، از جمله دلایلی است که موجب می‌شود تا رشوه و فساد، ابزاری برای فرار از این مشکلات باشد (الوانی، 372:1378). مهم­تر آن که، در کشورهای توسعه یافته از ابزار گوناگون برای کنترل دیوانسالاری­ها استفاده می‌شود؛ اما نظام‌های اقتدارگرا و متمرکز، در بعضی کشورهای در حال توسعه، عاری از بسیاری از این کنترل­ها هستند. این شرایط، سبب می­شود - قطع نظر از اقتدارگرا بودن یا نبودن نظام- رشوه­دهی و رشوه­گیری، شیوه غالب تعامل میان شهروندان و مقام­های عمومی گردد (آلموند و همکاران220:1381).

یکی از جنبه‌های مشترک بین نظام‌های متمرکز، خصوصیات ساختار اداری حاکم بر این جوامع و مشکلات ناشی از آنهاست؛ خصوصیات مذکور به گونه‌ای مشابه‌اند که این کشورها را به نحو بارزی از دیگر ممالک متمایز می­سازد. خصوصیات و مشکلات نظام اداری حاکم بر این قبیل کشورها، زیربنایی بوده و از ویژگی­های آن می­توان به گسیختگی دیوانسالاری­ها و انباشت بی­حد قدرت در آنها اشاره کرد. دیوانسالاری­ها، نیروها و منابع و امکانات جامعه را به صورت  به خود اختصاص می‌دهند و به صورت واحدهایی نیرومند در جامعه سر می‌افرازند و با استفاده از قوانین و مقررات دولتی، به اتکا به هدف­های ضروری و حیاتی خود و با بهره‌گیری از اهرم‌های سیاسی، به قدرت‌نمایی می‌پردازند و بدین ترتیب، سازمان­هایی که باید در خدمت جامعه باشند، به صورت مخدوم در می­آیند و جامعه را به خدمت خود می‌گیرند (الوانی، 1378: 373). از دیگر خصوصیات اداری این کشورها بوروکراسی بسیار بزرگ آنها است، که از منابع وسیعی استفاده می­کند، ولی آنچه پدید می‌آورد، بسیار کوچک و اندک است. در این کشورها اگرچه سازمان‌های دولتی در بعض موارد موفق به دستیابی به اهداف از پیش تعیین شده خود می­شوند و تا حدی اثربخش محسوب می­گردند؛ لیکن به خاطر سهل‌انگاری در مصرف بودجه و انجام هزینه­های بی حد و حصر از کارایی لازم برخوردار نیستند. بدین ترتیب اکثر مدیران دولتی نسبت به منابع ملی کشور و اموال عمومی بی توجه بوده و با ظاهرسازی و عوام فریبی و همچنین سوءتدبیر ناشی از انتصاب‌های به دور از شایسته‌سالاری، در اعمال مدیریت و تحقق اهداف سازمان خود فاقد بهره­وری لازم هستند (منوریان، 111:1387).

آثار و تبعات منفی به‌کارگیری نظام و ساختار اداری متمرکز قابل توجه است. در مطالعات انجام شده نشان داده شده است که بیشتر سازمان‌های تحت پوشش مؤسسات دولتی به دلیل عدم رعایت نظام شایسته‌سالاری و لیاقت، در انتخاب و انتصاب مدیران و بی‌توجهی به اصل بهــره­وری، عملکرد رضایت بخشی نداشته‌اند. لذا ایجاد تغییرات بنیادی در ساختار اداری در این کشورها موجب کاهش بار و فشار دولت و سازمان‌های دولتی در مدیریت اموری می­گردد که می­توان اداره مستقیم آنها را از ساختار و چارچوب مقررات دولت جدا کرد (سرداری، 129:1380) لذا تجدیدنظر در نظام اداری و ادغام صحیح، اصولی و علمی برخی از دستگاه­های اجرایی موجود، سبب بهبود در اداره امور آنها، کیفیت بهتر در ارائه خدمات و در نتیجه کاهش هزینه‌ها خواهد شد. از طرفی با کوچک‌تر شدن واحدهای عملیاتی، اداره کردن آنها نیز آسان تر خواهد شد.

همچنین به‌کارگیری نظام عدم تمرکز در سطوح مدیریتی موجب می­شود مدیران ارشد از فرصت بیشتری برای رسیدگی به وظایف اساسی خود نظیر برنامه‌ریزی راهبردی، نظارت در اجرا، ایجاد هماهنگی و اخذ تصمیمات کلی - که نیاز به زمان و فرصت کافی دارد، برخوردار گردند (غلامی و طاهری،1389). تمرکززدایی افزایش مشارکت مردم محلی را در پی دارد و این خود قدرت سیاسی گروه­های ذی­نفع را کاهش و رقابت بین دولت­های محلی را افزایش می­دهد. توزیع قدرت، کانال­های اطلاعاتی قوی­تری به وجود می­آورد زیرا دولت­های محلی به مردم نزدیک­تر هستند. در نهایت نزدیکی مردم به پایه­های قدرت باعث کنترل مؤثرتر بر دولت و سازمان‌های دولتی می­شود (Thieben, 2000: 8).

تمرکززدایی می­تواند مشارکت و نظارت همگانی را تقویت کند از منافع گروه­های محلی حمایت کند و از حاکمیت بی‌چون و چرای مدیران مرکزی جلوگیری نماید. افزایش مشارکت مردم در سطح دولت­های محلی به مفهوم اعتماد بیشتر و پذیرش تصمیم­گیری­های سیاستی از سوی آنهاست در نتیجه سرمایه اجتماعی و اعتماد عمومی در سطح جامعه و بین دولت و مردم افزایش می­یابد در چنین شرایطی زمینه­های بروز فساد محدود می­شود.

ارتباط مستقیم و نزدیکی دولت­ها باعث می­شود که آنها به حوزه انتخاباتی خود و مردم پاسخگوتر باشند؛ بنابراین با پیشرفت و تقویت این ارتباط، فشار برای تمرکززدایی بیشتر می­شود زیرا افراد از این طریق تقاضای خود را برای تشکیل دولت­های پاسخگو و شفاف ابراز می­کنند (Montero and Samuels, 2004: 18). طرفداران تمرکززدایی مبارزه با فساد را به عنوان یک هدف مستقیم اقدامات خود مورد تاکید قرار نمی­دهند اما تمرکززدایی از قدرت و اختیارات دولت می­تواند حضور جامعه مدنی و مشارکت آنها را در مدیریت دولتی تقویت کند و درستکاری و پاسخگویی مقامات دولتی را افزایش دهد. همچنین تمرکززدایی با نزدیک کردن دولت و مردم به مردم و مدیران فرصت بهتری می­دهد تا ارزش خدمات عمومی را افزایش دهند و زمینه اصلاح حکمرانی را فراهم نمایند (Joaquin, 2004: 207-219).

تمرکززدایی باعث کاهش حجم سازمان‌های اداری می‌شود که این امر از یک طرف فرصت سوءاستفاده و فساد اداری را کاهش می‌دهد و از طرف دیگر باعث شفاف شدن مسئولیت‌ها، متناسب‌سازی نظام اداری با وظایف و اهداف موردنظر می‌شود که این موارد، فرایند کنترل، نظارت و بازرسی را تسهیل و تسریع می­کنند چرا که نظارت و بازرسی سازمان‌های کوچک که ساختار اداری شفاف تری و پیچیدگی کمتری دارند به مراتب آسان­تر است و در زمان کمتری به نتیجه مطلوب می­رسد. بدین ترتیب دو عامل اصلی ارتقای سلامت اداری (عامل کنترل و نظارت و عامل اداری و ساختار دولت) به نوعی با یکدیگر رابطه هم افزا پیدا می­کنند و در نتیجه هر اصلاح ساختاری مطلوب در مسیر تمرکززدایی و شفاف‌سازی قوانین و مقررات اداری به نظارت و بازرسی کارآمدتری منجر می­شود و ارتقای سلامت اداری را به دنبال خواهد داشت.

6- نتیجه‌گیری و راهکارها

تشکیلات و ساختار اداری ناکارآمد، حجیم و نامتناسب با اهداف و وظایف، پیچیدگی قوانین، مقررات و تعدد بخش‏نامه‏ها و دستورالعمل‏های اداری، مدیران غیر مؤثر، فقدان نظام شایسته‏سالاری، وجود تبعیضات در زمینه‏های استخدام، انتصاب و ارتقای افراد، نارسایی در نظام حقوق و دستمزد، نظام پاداش و تنبیه و به ویژه نظام نظارت و ارزشیابی، ترجیح اهداف گروهی به اهداف سازمانی و مانند آن، از عوامل اداری تسهیل‏کننده تخلف و فساد اداری هستند.

عوامل یاد شده، موجب ایجاد عارضه‏هایی در نظام اداری می‏شوند. از جمله کاهش رضایت شغلی، کاهش انگیزش کارکنان، جمود شخصیت، روحیه محافظه‏کاری و سرخوردگی در بین کارکنان، کاهش خلاقیت و نوآوری، کاهش سرعت در انجام امور، تمرکز غیرمنطقی بر انضباط اداری، رقابت ناسالم و ایجاد جو بدبینی و بی‏اعتمادی در سازمان. علل و عوامل مذکور همراه عوارض آنها زمینه بروز تخلف اداری را فراهم می‏سازند که در نهایت منجر به فساد اداری می‏شود.

وجود سازمان‌های حجیم با ساختار متمرکز با وظایف و اهداف موازی و مشابه یکی از ویژگی­های کشورهای در حال توسعه است. پیچیدگی اجزای عوامل دولتی و تمرکز فعالیت­های دولت در پایتخت این کشورها موجب کندی توسعه در این کشورها و گسترش فساد اداری می‌شود. افزون بر این، به علت نقص سازوکارهای رسیدگی به تقاضاها و شکایات افراد از ادارات و به علت عدم وجود تعریف دقیقی از حداقل استاندارد کیفیت کار و خدمات دولتی و یا عدم شفافیت بعضی از قوانین در کاربرد استانداردها موجب سوءاستفاده از آنها، قضاوت ضعیف و فساد می‌شود. از طرفی همین ساختار متمرکز و پیچیده باعث ناکارآمدی نظام بازرسی در برخی از این کشورها شده است.

تمرکززدایی باعث کاهش حجم سازمان‌های اداری می‌شود که این امر از یک طرف فرصت سوءاستفاده و فساد اداری را کاهش می‌دهد و از طرف دیگر باعث شفاف شدن مسئولیت‌ها، متناسب‌سازی نظام اداری با وظایف و اهداف موردنظر می‌شود که این موارد، فرایند کنترل، نظارت و بازرسی را تسهیل و تسریع می­کنند. از این رو اقداماتی مانند افزایش حقوق و مشارکت کارکنان نظام اداری، بالا بردن سطح آگاهی­های عمومی، سیاست زدایی از نظام اداری، مقررات زدایی، جلوگیری از فساد استخدامی و اصلاح نظام اداری و تمرکززدایی از طریق تفویض اختیار در جهت ارتقای سلامت اداری ضروری است.

 از آنجا که کارکنان و شهروندانی که در یک اقدام فاسد درگیر می‌شوند به ارزیابی منافع و هزینه‌های این اقدام می‌پردازند؛ لذا روش‌هایی برای کنترل فساد اداری مؤثرند که به نحوی سبب کاهش منافع یا افزایش هزینه‌های مورد انتظار برای عوامل دخل در مسئله بشوند. به چنین روش‌هایی، مبارزه با فساد در چارچوب مدل عرضه و تقاضای فساد اطلاق می‌شود (حبیبی، 1375: 54). بنابراین روش‌های مؤثر کنترل فساد اداری باید حداقل یکی از نتایج ذیل را به دنبال داشته باشد:

الف) تقاضا برای فساد اداری را کاهش دهد.

ب) هزینه‌های ارائه خدمات فساد آمیز را برای کارکنان فاسد افزایش دهد.

ج) خطر کشف و دستگیری عاملان فاسد را افزایش دهد.

البته قبل از طراحی هر مدلی برای کنترل فساد اداری بی‌گمان باید از عوامل و شرایط مختلفی که در میزان فساد اداری یک کشور نقش ایفا می‌کنند، آگاهی یافت؛ اما به ­طور کلی می­توان راهکارهای ذیل را برای کاهش فساد اداری پیشنهاد نمود:

1. تمرکززدایی و اصلاح نظام اداری. اعمال اصلاحات در سازمان‌های دولتی از جمله اصلاح و بهبود تشکیلات سازمان‌ها، بهبود نظام بودجه‌ریزی، مدیریت مالی اثربخش، نظام مالیاتی کارآمد و اقداماتی از این قبیل می‌تواند در کاهش عرضه فساد اداری مؤثر باشد. این اصلاحات باید بتواند قدرت انحصاری کارکنان را در تصمیم‌گیری تعدیل نماید، ارتباط مستقیم ارباب رجوع و کارکنان را به حداقل برساند، سرعت انجام کارها را افزایش دهد و از ایجاد روابط بلندمدت بین کارمندان و مراجعان جلوگیری نماید. از طریق تمرکززدایی و افزایش مشارکت کارکنان محلی و مردم می­توان به راهکارهای واقع‌بینانه‌تری در زمینه ارائه خدمات عمومی دست یافت. کارکنان مسئول تدوین سیاست­ها و کارکنان مجری سیاست­ها و برنامه­ها باید از حداقل آموزش لازم برخوردار باشند. تدوین برنامه­های جامع آموزشی برای آشنا کردن کارکنان با نظم نوین و توسعه مهارت­های مورد نیاز، از ضروریات پذیرش و اجرای اصلاحات به شمار می­آیند.

2. مقررات زدایی. با توجه به اینکه یکی از عواملی که سبب می‌شود تا افراد یا بخش خصوصی به روش‌های ناسالم برای انجام کارهایشان متوسل شوند، قوانین و مقررات پیچیده و برخی نیز غیرضروری است؛ از این رو مقررات­زدایی به معنای حذف، کاهش یا تغییر در مقررات و رویه‌ها و دستورالعمل­های اداری جهت تسهیل گردش فعالیت‌ها در زمینه‌های مختلف اقتصادی و اجتماعی و بر اساس ضرورت­ها و الزامات، می‌تواند به تعدیل سطح تقاضای خدمات فساد اداری کمک کند.

3. سیاست زدایی از نظام اداری. با توجه به این‌که هر یک از انواع فساد اداری ناشی از زمینه‌های خاص است؛ از این رو سیاست زدایی از نظام اداری می‌تواند به کاستن انواعی از فساد اداری منجر شود که در نتیجه مداخلات و ملاحظات سیاسی اتفاق می‌افتد.

4. جلوگیری از فساد استخدامی. فساد استخدامی به معنای اعمال تبعیض و عدم توجه به معیارهای شایستگی در انتخاب، انتصاب و ارتقای کارکنان، محیط سازمان‌ها را برای رشد فساد آماده می‌کند؛ چرا که این امر به ایجاد شبکه‌های غیررسمی در سازمان کمک کرده و از طریق کاستن از هزینه‌های مبادرت به فساد اداری، عرضه فساد را افزایش می‌دهد. استقرار نظام متمرکز گزینش و شفافیت در فرایند و نتایج انتخاب و نیز برقراری سازوکارهای منطقی و روشن در انتصاب­ها و ارتقای درون سازمانی می‌تواند فساد استخدامی و تبعات آن را محدودتر سازد.

5. بالا بردن سطح آگاهی­های عمومی. از آنجا که فقر اقتصادی و فقر علمی و آموزشی دو عامل بسیار مهم در پیدایش فساد اداری به شمار می‌آیند و به ویژه فقر علمی و آموزشی که خطرناک­تر به نظر می‌رسد؛ از این رو افزایش سطح آگاهی عمومی نسبت به آثار زیان‌بار و متعددی که فساد اداری بر زندگی اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و فرهنگی جامعه می‌گذارد و ایجاد درک عمومی برای مبارزه با فساد از جمله طرق مطلوبی است که می‌تواند به گسترش تقاضا برای فساد اداری مهار برند.

6. افزایش حقوق و مشارکت کارکنان نظام اداری. تحقیقات نشان می‌دهد بخش عمده‌ای از تخلفات اداری ریشه در تنگناهای اقتصادی دارد که به طور طبیعی بهبود بخشیدن به وضعیت اقتصادی کارکنان به کنترل بخشی از فساد اداری کمک خواهد نمود. از بین بردن تبعیض در پرداخت حقوق و دستمزد در سطوح مختلف، بهبود حقوق و مزایای کارکنان کم درآمد گام مهمی در تحقق جامعه خالی از فساد اداری است.

در مجموع اصلاح نظام اداری باید بر نگرش­ها و دیدگاه­های سیستمی، بجای نگرش­های مبتنی بر تجدید سازمان مؤسسات و رفتار اداری موجود، استوار گردد. نگرش سیستمی، مردم، سازمان‌ها، فرایند تعاملات و محیط خارجی مربوط را در تحلیل و دستورالعمل­های تغییر، مدنظر قرار خواهد داد. در نگرش سیستمی، سیستم باید به طور فعال در مأموریت اجزا خود و نیز کل سیستم (تا حدی که به هدف لطمه­ای نزند) تجدیدنظر کرده و از هر کنش درونی و یا بیرونی، به عنوان بازخوردی برای ترمیم واکنش و مأموریت نظام اداری استفاده کند. حمایت و تعهد عمیق مدیران ارشد سیاسی و اجرایی برای موفقیت اصلاحات اداری، امری اساسی قلمداد می­شود. دیوانسالاری سازمان‌های اداری، در مقابل تحریکات مدیران سیاسی و اجرایی، عکس­العمل نشان می­دهد. با مشخص ساختن منافع و امتیازاتی که در اثر تغییر عاید کارکنان خواهد شد، می­توان سیستم­های انگیزشی را جایگزین تهدیدات ناشی از تغییر کرد.